Financiaci¨®n auton¨®mica equitativa

El sistema de financiaci¨®n auton¨®mica que surja de la pr¨®xima reforma deber¨ªa ser sencillo y susceptible de ser explicado a la gente. Para conseguirlo no es necesario inventar nada, nos basta con el modelo can¨®nico de igualaci¨®n de la capacidad fiscal, que est¨¢ basado en un principio de equidad eminentemente razonable e inteligible: si dos comunidades tienen las mismas competencias y exigen de sus ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal, ambas deber¨¢n disponer de los mismos recursos. La gente acepta este principio de justicia distributiva y desconf¨ªa de propuestas que se separan del mismo.

La sugerencia del lehendakari Urkullu (EL PAIS, 4/12/2017) sobre la posible generalizaci¨®n del sistema de concierto a todas las comunidades aut¨®nomas es un buen ejemplo del tipo de propuestas que se separan del principio de equidad aqu¨ª defendido. La generalizaci¨®n del concierto plantea dos problemas serios. El primero es que debilita de forma muy significativa la autonom¨ªa financiera del gobierno central. No hay ning¨²n pa¨ªs federal que no asigne a su gobierno central las bases imponibles m¨¢s potentes y de mayor elasticidad, con el fin de poder desarrollar de forma oportuna la pol¨ªtica fiscal adecuada seg¨²n la coyuntura macroecon¨®mica del momento. El segundo es la ausencia de un mecanismo de igualaci¨®n. Los recursos que, para las mismas competencias y el mismo esfuerzo fiscal, este sistema pondr¨ªa a disposici¨®n de las comunidades se distribuir¨ªan aproximadamente seg¨²n la productividad de las mismas. Con datos de 2016 esto dar¨ªa a Madrid un 36,5% m¨¢s que a la media, al Pa¨ªs Vasco un 32,7% m¨¢s, a Navarra un 24,4% m¨¢s y a Catalu?a un 19,3% m¨¢s.

En el otro extremo de la distribuci¨®n tendr¨ªamos a Extremadura, con un 31,7% menos, Andaluc¨ªa un 26,4% menos, Castilla La Mancha un 22,4% menos y Murcia un 19,0% menos. Un sistema as¨ª no existe en ning¨²n pa¨ªs y ser¨ªa irresponsable adoptarlo en Espa?a ?Qui¨¦n puede explicar a la gente que entre la comunidad mejor tratada y la peor tratada exista una brecha de m¨¢s de 68 puntos de porcentaje? ?Qui¨¦n puede explicar que para financiar servicios p¨²blicos deba existir entre comunidades diferencia de capacidad financiera alguna?

Generalizar el concierto debilitar¨ªa al gobierno central y liquidar¨ªa el mecanismo de igualaci¨®n

El sistema de concierto es un ejemplo extremo, pero da una idea muy concreta de cu¨¢n dif¨ªcil es justificarlo ante la opini¨®n p¨²blica. Y lo es porque la desigualdad resultante debe competir con una idea poderosa y de notable tradici¨®n en los pa¨ªses federales, cual es que dentro de un Estado los ciudadanos deben tener acceso a los mismos servicios p¨²blicos con independencia del territorio en el que residan. Una idea que no ha impedido el avance de dos argumentos, que sin duda jugar¨¢n un papel en la discusi¨®n de la pr¨®xima reforma, en favor de una mejor financiaci¨®n para las comunidades m¨¢s ricas.

El primer argumento dice que del total de recursos del sistema, una parte debe distribuirse de forma igualitaria, con el fin de financiar unos servicios llamados esenciales, y el resto debe distribuirse seg¨²n la capacidad fiscal de cada comunidad, con el fin de financiar las dem¨¢s competencias. Este planteamiento da necesariamente m¨¢s dinero a las comunidades ricas que a las pobres, pero los proponentes aducen que mientras las comunidades dispongan de los mismos recursos para financiar los servicios esenciales, lo que ocurra con la financiaci¨®n total no debe preocuparnos. El argumento es un desprop¨®sito de los pies a la cabeza. Es absurdo decir que la educaci¨®n, sanidad y servicios asistenciales son m¨¢s esenciales que la seguridad y la justicia, como lo es pretender que una cosa son los servicios p¨²blicos y otra las estructuras administrativas y pol¨ªticas que los sustentan. Segmentar competencias no tiene sentido en un sistema en el que los recursos son no finalistas. En tal caso, dada la fungibilidad del dinero, lo ¨²nico que importa es la cantidad total de recursos que las comunidades acaben teniendo a su disposici¨®n. Si una comunidad tiene menos recursos, todas sus competencias, las llamadas esenciales y las dem¨¢s, sufrir¨¢n las consecuencias de esta escasez.

El segundo argumento en favor de la financiaci¨®n desigual es el llamado principio de ordinalidad, seg¨²n el cual el orden de las comunidades en t¨¦rminos de su capacidad fiscal y el orden seg¨²n el volumen de recursos que el sistema pone a su disposici¨®n despu¨¦s de la nivelaci¨®n deben ser el mismo. Tres consideraciones respecto a este argumento. Primera, dado el principio de equidad m¨¢s arriba enunciado, la condici¨®n que establece el principio de ordinalidad es redundante. El principio de equidad lleva a la igualdad de recursos por unidad de necesidad entre comunidades y por tanto, en el l¨ªmite, no altera el orden de las mismas en t¨¦rminos de financiaci¨®n por unidad de necesidad. Segunda, mientras que el principio de equidad realmente implica un particular modelo de financiaci¨®n (el de igualaci¨®n de recursos para todas las comunidades), el de ordinalidad es compatible con un n¨²mero infinito de modelos que van desde el de igualaci¨®n de la capacidad fiscal a modelos claramente regresivos, pasando por el sistema de concierto. Y tercera, el principio de ordinalidad es equ¨ªvoco cuando presenta la distribuci¨®n de recursos entre comunidades como una mera cuesti¨®n de grado, porque con ello enmascara las dos opciones pol¨ªticamente sustantivas que se abren al legislador, que no son otras que optar por la igualdad entre comunidades en lo que a la provisi¨®n de servicios p¨²blicos se refiere, o admitir que las ricas deben poder prestar m¨¢s y mejores servicios que las pobres.

En un Estado, todos deben tener acceso a los mismos servicios p¨²blico donde quiera que residan

La igualaci¨®n de la capacidad fiscal no anula la autonom¨ªa de gasto e ingreso de las comunidades. En materia de gastos, el sistema pone a disposici¨®n de cada comunidad una cantidad total de dinero cuya asignaci¨®n entre pol¨ªticas de gasto corresponde al gobierno regional. En materia de tributos, los gobiernos regionales que dentro de sus competencias quieran subir sus impuestos por encima de la referencia, dispondr¨¢n euro por euro del exceso de recaudaci¨®n obtenido y, a cambio de este mayor esfuerzo fiscal, podr¨¢n ofrecer m¨¢s y mejores servicios. Los que bajen sus impuestos, perder¨¢n tambi¨¦n euro por euro la merma de recaudaci¨®n y tendr¨¢n que restringir la cantidad y/o calidad de los servicios p¨²blicos. A la baja hay el l¨ªmite impuesto por la regulaci¨®n estatal de base sobre la calidad m¨ªnima de los servicios; al alza el l¨ªmite que decidan los ciudadanos como electores de los gobiernos regionales.

Un Estado como Espa?a, descentralizado y territorialmente desigual en lo econ¨®mico, debe velar por su cohesi¨®n social y por la creaci¨®n de una ciudadan¨ªa com¨²n con los mismos derechos y las mismas obligaciones. El acceso a servicios p¨²blicos de la misma calidad con independencia del lugar de residencia es, entre otras, una condici¨®n necesaria para esta cohesi¨®n. En un Estado con privilegios territoriales significativos, el concepto de ciudadan¨ªa com¨²n se difumina y pierde significado y la estabilidad social, por la v¨ªa de presiones migratorias excesivas, puede verse da?ada.

Antoni Zabalza es catedr¨¢tico de econom¨ªa la Universidad de Valencia y fue secretario de Estado de Hacienda