El fiasco de las nacionalidades

La inclusi¨®n del t¨¦rmino ¡°nacionalidades¡± en la Constituci¨®n de 1978 supuso un serio intento por resolver la cuesti¨®n nacional en tanto que el primero de nuestros problemas constitucionales, a enorme distancia hoy d¨ªa de cualquier otro. En s¨ª misma considerada, esta iniciativa aparec¨ªa como la operaci¨®n posiblemente m¨¢s ambiciosa de las adoptadas por el constituyente. Sin embargo, y al mismo tiempo, ha resultado ser la m¨¢s desaprovechada, o la peor administrada. La m¨¢s ambiciosa, porque encerraba la promesa de la superaci¨®n de un modelo de comunidad pol¨ªtica, como ven¨ªa siendo el caso de la espa?ola desde la llegada de la modernidad, marcada por la hegemon¨ªa de una nacionalidad en detrimento de otras minoritarias. La m¨¢s desaprovechada por los responsables del proceso auton¨®mico inicial de 1979-1982 y de a?os sucesivos, al haber reducido la incorporaci¨®n constitucional de las nacionalidades a su actual inoperancia. En una hora en la que desde tantos sectores se pide a gritos la reforma de nuestra constituci¨®n auton¨®mica importa mucho calibrar y asumir la dimensi¨®n de este fracaso.

Para empezar, y a fin de entender la ambici¨®n del empe?o, hay que tener en cuenta que todo lo fundamental que en la Constituci¨®n se contiene respecto de nuestra comunidad pol¨ªtica, y que se cifra en la f¨®rmula del ¡°Estado social y democr¨¢tico de derecho¡±, no era m¨¢s que lo esperable en una empresa como la que se abord¨® en aquellos dif¨ªciles dieciocho meses de actividad constituyente. Son palabras constitucionales que, en su conjunto y con todas las variaciones del caso, hab¨ªan de estar en la Constituci¨®n de todo Estado que se fijara la meta de ingresar en las entonces Comunidades Europeas. En contraste, resulta dif¨ªcil descubrir una referencia a nacionalidades en las leyes fundamentales de los futuros socios europeos.

Claro que el contexto tambi¨¦n cuenta. La operaci¨®n tuvo lugar en el interior de un precepto donde las nacionalidades aparec¨ªan precedidas de una ret¨®rica bien conocida: la indisoluble unidad de la naci¨®n espa?ola, patria com¨²n e indivisible de todos los espa?oles, ¡°fundamenta¡± esta Constituci¨®n. Ah¨ª hay ret¨®rica y hay reiteraci¨®n, pero es m¨¢s que eso. Son expresiones con un contenido normativo de primer orden: esta Constituci¨®n excluye inequ¨ªvocamente el derecho de autodeterminaci¨®n/secesi¨®n de dichas nacionalidades.

La plurinacionalidad acab¨® subsumida en la m¨¢s amplia operaci¨®n de descentralizaci¨®n

Nada de esto resta un ¨¢pice a la evidencia de que la Constituci¨®n nac¨ªa plurinacional. Su art¨ªculo segundo constata la plurinacionalidad de Espa?a: la naci¨®n espa?ola se integra, ya en el momento en que la Constituci¨®n se promulga, de nacionalidades y tambi¨¦n de regiones, por m¨¢s que no se diga cu¨¢les. A partir de ah¨ª, sin embargo, el programa constitucional de ¡°reestructuraci¨®n nacional¡± del Estado quedaba solo impl¨ªcito, lo que ya comienza a explicar c¨®mo se ha llegado a la situaci¨®n presente. A cuyos efectos cabe se?alar dos ¨®rdenes de razones.

El primero se sit¨²a en el propio constituyente, quien no supo ser consecuente con la palabra que hab¨ªa llevado a la cabecera de la Constituci¨®n. Es como si, asustado de lo que el t¨¦rmino pudiera implicar, lo rehuyese acto seguido de manera sistem¨¢tica, difumin¨¢ndolo en un f¨¢rrago de modelos y de procesos auton¨®micos para los diversos territorios del Estado, de modo que el hilo conductor que ahora importa, la correspondencia entre las nacionalidades minoritarias y su articulaci¨®n institucional, correr¨ªa un serio riesgo de quedar perdido.

Al final, la plurinacionalidad acabar¨ªa subsumida, si no agostada, en la m¨¢s amplia operaci¨®n de descentralizaci¨®n territorial. Hubo un breve momento, los primeros meses de 1979, en los que el programa subyacente al t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n en lo tocante a la plurinacionalidad del Estado parec¨ªa cumplirse. Era sin embargo una apreciaci¨®n ilusoria. Bast¨® la celebraci¨®n de las primeras elecciones locales, exigidas como condici¨®n en la Disposici¨®n Transitoria 3?, para que la singularidad del impulso plurinacional se fuera borrando en un contexto pol¨ªtico de particular debilidad y desconcierto. La consecuencia fue que los Estatutos de Autonom¨ªa de las nacionalidades minoritarias ser¨ªan frecuentemente interpretados en la primera jurisprudencia constitucional en funci¨®n de la referida operaci¨®n de descentralizaci¨®n general del Estado. En definitiva, la representaci¨®n de una autonom¨ªa espec¨ªficamente vinculada a la imagen de una nacionalidad minoritaria, en la medida en que la Constituci¨®n parec¨ªa prometerla, qued¨® pronto desdibujada.

Cuando llegue el momento de reformar la Constituci¨®n tocar¨¢ partir de cero, o acaso de menos

Ya en otro orden de cosas, Espa?a es tierra con mucha historia, en todos y cada uno de sus cuadrantes. Y quien dice historia dice tambi¨¦n identidad o, mejor, identidades. Los pre¨¢mbulos de los diversos Estatutos de Autonom¨ªa dejan constancia de este elemento identitario, a veces de manera innecesariamente florida. De aqu¨ª a la declinaci¨®n de esta historia e identidad propias en t¨¦rminos de nacionalidad apenas habr¨ªa un paso. Si el de identidad era un t¨¦rmino maleable, el de nacionalidad no lo era menos. Ahora bien, la cuesti¨®n clave en esta materia es si esta categor¨ªa de nacionalidad fue incorporada a la Constituci¨®n como dejada a la libre disposici¨®n, o como expresi¨®n de una libertad de autodefinici¨®n reconocida a los distintos territorios a la hora de configurar su respectiva autonom¨ªa.

Es m¨¢s que dudoso que as¨ª fuera. Una cosa es que los contornos de la categor¨ªa sean en s¨ª mismos fluidos, y otra distinta que la cuesti¨®n nacional, tal como ven¨ªa arrastr¨¢ndose en Espa?a hasta el momento de la restauraci¨®n de la democracia, no tuviera sus nombres y sus apellidos. M¨¢s correcto es entender que las nacionalidades no llegaron a la Constituci¨®n con la intenci¨®n de abrir una puja, o como una invitaci¨®n al despertar de las conciencias, en fin, no para introducir un factor de complejidad adicional sino con el objetivo preciso de encarar un problema preexistente en la condici¨®n del Estado espa?ol.

No ha sido as¨ª, como se sabe. Las nacionalidades han venido a proliferar en el curso de todos estos a?os en la letra de los Estatutos de Autonom¨ªa, acaso suponiendo que ello bastaba para conferirles existencia en el respectivo territorio. Es as¨ª como aquella importante palabra de la Constituci¨®n ha resultado un t¨¦rmino irremisiblemente devaluado, poco menos que un enunciado vac¨ªo. Pero es bastante m¨¢s grave: su uso extensivo ha tenido el efecto y ha cumplido la funci¨®n, o m¨¢s bien disfunci¨®n, de neutralizar aquella valiente pero necesaria apuesta. Con la consecuencia de que, en este extremo, cuando llegue el momento de reformar la Constituci¨®n tocar¨¢ partir de cero, o acaso de menos cero.

Pedro Cruz Villal¨®n fue presidente del Tribunal Constitucional y abogado general del Tribunal de Justicia Europeo.