Techo de gasto y separaci¨®n de poderes

La Ley Org¨¢nica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de 2012 atribuye al Congreso y al Senado el poder de aprobar o rechazar conjuntamente los objetivos de estabilidad y deuda p¨²blica que le proponga el Gobierno; lo que se viene llamando popularmente ¡°techo de gasto¡± o ¡°senda de d¨¦ficit¡±.

La previsi¨®n contenida en el art¨ªculo 15 de esa ley es, sin embargo, nula por violar el principio de separaci¨®n de poderes, por desbordar el ¨¢mbito reservado a la ley org¨¢nica e infringir el principio democr¨¢tico esencial de la regla de la mayor¨ªa y las relaciones entre las C¨¢maras.

Separaci¨®n de poderes y techo de gasto. Infringe la separaci¨®n de poderes al atribuir a las dos C¨¢maras una participaci¨®n, en un momento previo a la elaboraci¨®n de los Presupuestos por el Gobierno, que pretende condicionar el poder de este ¨²ltimo, en contra de una regla expresa de la Constituci¨®n que reserva en exclusiva al Ejecutivo (a diferencia de lo que ocurre con cualquier otra materia) su elaboraci¨®n y su presentaci¨®n tres meses antes de la expiraci¨®n de los anteriores.

La Constituci¨®n, que ha considerado necesario dedicar un precepto espec¨ªfico a la Ley de Presupuestos, circunscribe el poder del Legislativo en materia de Presupuestos al ¡°examen, enmienda y aprobaci¨®n¡± del proyecto de ley de Presupuestos que ha de elaborar el Gobierno sin ning¨²n condicionamiento previo por actos de aprobaci¨®n de las C¨¢maras distintos a la ley org¨¢nica.

La separaci¨®n de poderes, tal y como la ha entendido la Constituci¨®n vigente, ha sido ignorada por la Ley de Estabilidad Presupuestaria al condicionar el poder del Ejecutivo por unos previos y simples acuerdos de las C¨¢maras, que nada tienen que ver con la aprobaci¨®n de una ley org¨¢nica, fijando la cifra concreta y m¨¢xima de d¨¦ficit.

La norma viola la separaci¨®n de poderes e infringe la regla democr¨¢tica de la mayor¨ªa

La reforma del art¨ªculo 135 de la Constituci¨®n atribuye, desde luego, a la ley org¨¢nica la fijaci¨®n del ¡°d¨¦ficit estructural m¨¢ximo¡±. Pero solo atribuye tal poder a la ley org¨¢nica misma, tramitada en la forma prevista en el art¨ªculo 81 de la Constituci¨®n, que exige mayor¨ªa absoluta, pero solo del Congreso. En su lugar, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, ignorando esa previsi¨®n, no fija el d¨¦ficit por s¨ª misma, sino que defiere ¡ªdelega¡ª esa competencia a simples acuerdos del Congreso y del Senado de forma conjunta y paritaria; es decir dando al Senado una posici¨®n de igualdad y un poder de veto distinto al que le corresponder¨ªa de acuerdo con la Constituci¨®n sobre las leyes org¨¢nicas.

El Tribunal Constitucional, que ha tenido ocasi¨®n de pronunciarse en varias ocasiones sobre la constitucionalidad de la LOEPSF, no lo ha hecho sobre el art¨ªculo 15 porque nadie se lo ha pedido.

Sea como fuere, la inconstitucionalidad es evidente, porque si una ley org¨¢nica aprobada en la forma prevista en el art¨ªculo 81 de la Constituci¨®n puede fijar el d¨¦ficit estructural m¨¢ximo a partir del cual se elaboran los presupuestos, eso mismo no pueden hacerlo simples acuerdos previos del Congreso y del Senado en una posici¨®n de igualdad.

El ¨¢mbito de la ley org¨¢nica y la regla democr¨¢tica de la mayor¨ªa. Las materias reservadas a la ley org¨¢nica son limitadas. Solo puede regular aquellas expresamente previstas en la Constituci¨®n y solo puede hacerlo con car¨¢cter restrictivo. La raz¨®n es porque, como ha dicho el Tribunal Constitucional en repetidas sentencias, la regla de oro de la democracia es la de la mayor¨ªa simple y solo en casos de relevancia puede exigirse mayor¨ªas cualificadas.

La Constituci¨®n ha previsto en el nuevo art¨ªculo 135 que la ley org¨¢nica fije, ella misma y directamente, el d¨¦ficit estructural m¨¢ximo, pero no que lo defiera o delegue al Congreso y al Senado en condiciones de paridad.

Al no establecer la LOEPSF por s¨ª misma la concreta cifra del d¨¦ficit estructural m¨¢ximo, sino deferir ¡ªdelegar¡ª tal fijaci¨®n a simples acuerdos de otros ¨®rganos constitucionales, no se ha circunscrito al objeto propio de la ley org¨¢nica prevista en la Constituci¨®n, sino que trata de otra cosa para la que no est¨¢ prevista el rango de ley org¨¢nica.

Regulaci¨®n de las relaciones entre Congreso y Senado. La relaci¨®n entre las dos C¨¢maras est¨¢ construida en la Constituci¨®n sobre la absoluta preeminencia del Congreso, dado que en caso de discrepancia entre las dos en el proceso legislativo es la voluntad final del Congreso la que se impone en casos de vetos o enmiendas del Senado a las leyes aprobadas por el Congreso.

Si hay discrepancia, el Congreso tiene preeminencia absoluta sobre el Senado

El art¨ªculo 15 de la Ley de Estabilidad y Sostenibilidad sustituye la ley org¨¢nica que, de acuerdo con el art¨ªculo 135 de la Constituci¨®n, tiene que fijar el l¨ªmite de d¨¦ficit, por dos simples acuerdos de cada una de las C¨¢maras (en posici¨®n, adem¨¢s, de igualdad entre ellas) de aprobaci¨®n o rechazo de una propuesta del Gobierno. Simples acuerdos que limitar¨ªan la potestad del Gobierno para elaborar el presupuesto.

Al hacerlo as¨ª viola la Constituci¨®n, que establece c¨®mo se aprueban las leyes org¨¢nicas, exigiendo ¨²nicamente mayor¨ªa absoluta del Congreso y con aplicaci¨®n de la preeminencia de la C¨¢mara baja cuando el Senado vete o enmiende el texto aprobado por el Congreso.

En el caso de que el Congreso aprobase el acuerdo del Gobierno y el Senado lo rechazara, resultar¨ªa que ¡ªaun prescindiendo de la inconstitucionalidad de la exigencia de la aprobaci¨®n de las C¨¢maras¡ª las Cortes (el Legislativo) no se habr¨ªan pronunciado como tales. Por tanto, el Gobierno ser¨ªa libre de hacer lo que quiera, puesto que las Cortes no le habr¨ªan puesto l¨ªmite alguno: ni el s¨ª, ni el no al techo de gasto. Y, pese a ello, el Gobierno sigue obligado a enviar a las Cortes la Ley de Presupuestos antes del 1 de octubre.

Solo una ley org¨¢nica tramitada en debida forma que fije, ella misma, el l¨ªmite de d¨¦ficit constituir¨ªa un l¨ªmite a la potestad del Gobierno de elaborar los Presupuestos.

Ello no quita que el Gobierno haya de tener en cuenta, en todo caso, la normativa europea y los compromisos de estabilidad y sostenibilidad adquiridos con la UE y, en especial, la reciente conformidad europea a la senda de d¨¦ficit propuesta por Espa?a. Tambi¨¦n que en relaci¨®n con el l¨ªmite del d¨¦ficit a que se refiere el art¨ªculo 135.2 de la Constituci¨®n, solo entra en vigor en 2020, de acuerdo con la adicional de la propia reforma constitucional de 2011.

En todo caso, no parece necesario ni conveniente proponer una ley que modifique el art¨ªculo 15 de la LOEPSF, ni siquiera para decir que la posici¨®n del Congreso prevalece, pues implicar¨ªa dar por supuesto que una ley puede introducir en el proceso de elaboraci¨®n de la Constituci¨®n un l¨ªmite al Ejecutivo consistente en simples acuerdos de ambas C¨¢maras que la Constituci¨®n no ha previsto: solo una ley org¨¢nica puede fijar ella misma ¡ªsolo por s¨ª misma y directamente¡ª la cifra del l¨ªmite m¨¢ximo de d¨¦ficit estructural.

Mientras tal cosa no ocurra el Gobierno seguir¨¢ obligado a presentar directamente el proyecto de Presupuestos antes del 1 de octubre, aunque respetando los l¨ªmites que la UE ha aceptado.

Tom¨¢s de la Quadra-Salcedo Fern¨¢ndez del Castillo es ex ministro socialista y catedr¨¢tico em¨¦rito de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III.