Am¨¦rica Latina y Noruega: ciclo econ¨®mico y democracia
El ant¨ªdoto noruego contra los ciclos econ¨®micos de subidas y bajadas, propio de los pa¨ªses latinos, tal vez resida en que descubri¨® la democracia un siglo antes que el petr¨®leo
El modelo exportador del siglo 19, la industrializaci¨®n sustitutiva de mitad del siglo 20, la privatizaci¨®n y la apertura despu¨¦s de la crisis de la deuda en los ochenta, y el boom de las commodities del siglo 21 son, a grandes rasgos, las fases distintivas del desarrollo de Am¨¦rica Latina. No obstante, y m¨¢s all¨¢ de los evidentes contrastes, un rasgo se ha mantenido constante en la historia econ¨®mica de la regi¨®n: la pol¨ªtica econ¨®mica ha sido generalmente pro-c¨ªclica, es decir que reproduce y refuerza los ciclos de auge y ca¨ªda; ¡°boom and bust¡±, como dicen los economistas.
Este dato es importante a la hora de pensar los desaf¨ªos de la regi¨®n en el a?o que reci¨¦n comienza y hacia el futuro. La propensi¨®n a implementar pol¨ªticas pro-c¨ªclicas significa que la econom¨ªa crece r¨¢pidamente cuando los precios internacionales son favorables, pero a menudo colapsa dram¨¢ticamente cuando esos precios cambian. Ya sea por shocks positivos en los sectores energ¨¦tico, minero y agr¨ªcola, o bien por tasas de inter¨¦s internacionales que incentivan el endeudamiento externo, se reproducen as¨ª los conocidos s¨ªntomas de la ¡°enfermedad holandesa¡±. La rasgos estilizados de esta experiencia son una expansi¨®n econ¨®mica ocasionada por el creciente ingreso de divisas externas, pero la apreciaci¨®n del tipo de cambio real afecta paulatinamente la competitividad del sector industrial e induce el desplazamiento de la inversi¨®n hacia recursos naturales o intermediaci¨®n financiera. En este contexto, la renta exportadora y el endeudamiento comienzan a ser usados para financiar las importaciones. T¨ªpicamente, ello invita pol¨ªticas fiscales inconsistentes en el mediano plazo, sumando otro desequilibrio: de presupuesto.
La sustentabilidad de esta estrategia se torna as¨ª problem¨¢tica, desacelerando el crecimiento de la econom¨ªa. Si el d¨¦ficit fiscal se financia con emisi¨®n, ello tendr¨¢ consecuencias inflacionarias, lo cual pondr¨¢ presi¨®n en el tipo de cambio, siendo que los actores buscan proteger el valor real de sus ingresos. Anticip¨¢ndose a una mayor inflaci¨®n y una posible corrida monetaria, el gobierno evita devaluar por medio de dos mecanismos, contradictorios entre s¨ª: intervenir para mantener la paridad, perdiendo reservas, o imponer controles en el mercado de divisas y en las importaciones, generando insatisfacci¨®n social y desabastecimiento. La incertidumbre generalizada puede producir una devaluaci¨®n a¨²n m¨¢s pronunciada y su concomitante fuga de capitales. La historia econ¨®mica de la regi¨®n continua siendo una historia de divisas: demasiadas cuando no hacen falta, y muy pocas cuando m¨¢s se necesitan.
La desaceleraci¨®n de la demanda y los precios de las exportaciones desde 2011, y sus efectos macroecon¨®micos¡ªd¨¦ficit fiscal, inflaci¨®n y presi¨®n sobre el tipo de cambio¡ªsugiere que algunos pa¨ªses ya est¨¢n en el cambio de ciclo, a la puerta de la crisis. M¨¢s all¨¢ de los casos particulares, esto ilustra que persiste en Am¨¦rica Latina la incapacidad de dise?ar e implementar pol¨ªticas contra-c¨ªclicas, es decir, estrategias de ahorro fiscal destinadas a moderar los efectos de la inestabilidad de precios internacionales. Algo tan b¨¢sico y antiguo como el mundo, alcanzar¨ªa con la met¨¢fora b¨ªblica para entenderlo: siete a?os de vacas gordas son seguidas por siete a?os de vacas flacas. El gran reto para la regi¨®n es dilucidar el porqu¨¦ de esta incapacidad y corregirla.
Una buena parte de la explicaci¨®n pasa por la interacci¨®n entre la econom¨ªa y la pol¨ªtica bajo estos ciclos, los cuales por s¨ª mismos exacerban el corto plazo. Este escenario es conducente a sistemas de dominaci¨®n neo-patrimonialistas, donde diferentes facciones se disputan el control de las rentas en divisa extranjera, b¨¢sicamente para distribuir los beneficios entre clientes pol¨ªticos. Un corolario de ello es un aparato estatal de tenue densidad institucional, propicio para que un jefe del ejecutivo con autoridad discrecional sobre la pol¨ªtica econ¨®mica aproveche la fase positiva del ciclo, eludiendo los controles de las otras ramas del estado y concentrando poder en sus manos. Esto conforma con lo que varios especialistas han llamado un r¨¦gimen ¡°h¨ªper-presidencialista¡±. El problema es que cuando el ciclo cambia, y el crecimiento se convierte en recesi¨®n, la propia naturaleza cortoplacista de la estrategia pro-c¨ªclica en combinaci¨®n con una baja densidad estatal transforman las dificultades econ¨®micas en crisis pol¨ªticas.
No es casual que estos ciclos de auge y ca¨ªda se reproduzcan con mayor virulencia en sistemas con partidos pol¨ªticos d¨¦biles, fragmentados o en crisis. Aqu¨ª entra la democracia en esta historia. Un sistema de partidos vigoroso otorga precisamente la densidad estatal que favorece la creaci¨®n de mecanismos e instituciones contra-c¨ªclicas, donde se crece menos durante la fase positiva, precisamente para suavizar el efecto de la ca¨ªda ante un cambio de los precios internacionales. Un sistema donde los horizontes temporales se alargan¡ªpor la propia din¨¢mica de negociaci¨®n entre partidos¡ªy gobernar deja de ser el mero reflejo los ciclos econ¨®micos¡ªcon poder ilimitado durante las vacas gordas y con disoluci¨®n de autoridad durante las vacas flacas.
Los economistas siempre hablan de Noruega en estas discusiones. Un pa¨ªs en el que dos tercios de sus exportaciones est¨¢n basadas en petr¨®leo y sus derivados, una econom¨ªa estructuralmente vulnerable a la enfermedad holandesa, pero que ha sido capaz de eludir el ¡°boom and bust,¡± implementando pol¨ªticas contra-c¨ªclicas por medio del ahorro fiscal y acumulando esos ahorros en el sistema de seguridad social. Es decir, una econom¨ªa capaz de crear instituciones que, por definici¨®n, alargan el horizonte temporal. Noruega deber¨ªa ser un espejo para Am¨¦rica Latina, agregan.
Tienen mucha raz¨®n y, de hecho, algunos pa¨ªses de la regi¨®n han incorporado esas lecciones. Pero los polit¨®logos, sin embargo, siempre les recordamos que el secreto tal vez resida en la secuencia hist¨®rica. No en vano, Noruega descubri¨® la democracia casi un siglo antes de descubrir petr¨®leo.
Hector E. Schamis es profesor en Georgetown University, Washington DC.
Twitter: @hectorschamis
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