El brutal pulso de potencias jibariza la gobernanza global

El pasado lunes, los l¨ªderes del G-20 reunidos en una cumbre en Brasil demostraron sus profundas discrepancias emitiendo un comunicado final desprovisto de cualquier atisbo de compromisos significativos y tangibles. El mismo d¨ªa, Rusia vet¨® en el Consejo de Seguridad de la ONU una resoluci¨®n que exig¨ªa un alto el fuego en Sud¨¢n. Al d¨ªa siguiente, Vlad¨ªmir Putin firm¨® el decreto que establece una agresiva revisi¨®n de su doctrina nuclear mientras la arquitectura de tratados de controles de armas se va desmoronando. El mi¨¦rcoles, EE UU esgrimi¨® su veto en una resoluci¨®n sobre Gaza. El jueves, el Tribunal Penal Internacional (TPI) emiti¨® una orden de arresto contra Benjam¨ªn Netanyahu, pero decenas de pa¨ªses no son parte del Tratado de Roma y tampoco est¨¢ claro que todos los que s¨ª lo son quieran ejecutarla: Mongolia decidi¨® no hacerlo recientemente con Putin, Hungr¨ªa ha anunciado que no lo har¨¢ con el l¨ªder israel¨ª. En la noche entre el s¨¢bado y el domingo, tras ag¨®nicas negociaciones, los delegados de la COP-29 lograron un acuerdo para aumentar la financiaci¨®n de la lucha contra el cambio clim¨¢tico desde los pa¨ªses pr¨®speros a los del Sur Global, pero criticado enseguida como radicalmente insuficiente por expertos y por los pa¨ªses en desarrollo -¡±una ilusi¨®n ¨®ptica¡±, seg¨²n la delegaci¨®n de la India, citada por la agencia Reuters-.

Son destellos de una realidad cada vez m¨¢s evidente: el grave cortocircuito de la gobernanza global, el entramado de instituciones, foros y normas que aspiran a regular las relaciones internacionales y promover la acci¨®n coordinada. El multilateralismo no est¨¢ muerto, como muestran los consensos del G-20 y de la COP-29, pero su per¨ªmetro encoge -con la par¨¢lisis en ¨¢mbitos pol¨ªticos y econ¨®micos clave- y su eficacia es muy limitada ah¨ª donde logra mantenerse de pie.

La gobernanza global nunca fue perfecta, ni satisfactoria para la gran mayor¨ªa. Pero desde la II Guerra Mundial fue tomando cuerpo, arrojando algunos resultados apreciables o al menos esperanzadores. Incluso en plena Guerra Fr¨ªa fue posible sellar consensos relevantes como el Tratado de No Proliferaci¨®n Nuclear, el del Espacio Exterior o los Acuerdos de Helsinki. Despu¨¦s de la ca¨ªda del Muro de Berl¨ªn hubo una prometedora fase de desarrollo, en la cual se reaccion¨® con unidad a la invasi¨®n de Kuwait, se cre¨® la Organizaci¨®n Mundial del Comercio (OMC), el G-20 reaccion¨® muy constructivamente a la crisis de 2008, se sell¨® el prometedor Acuerdo de Par¨ªs contra el calentamiento global. Ahora, sin embargo, la gobernanza global da muestras de padecer una grave involuci¨®n.

La ley de la fuerza parece irse imponiendo. Todo apunta a que la situaci¨®n empeorar¨¢ con la llegada al poder en EE UU de Donald Trump, que ha expresado y demostrado repetidamente su desprecio por el multilateralismo. Cabe, por ejemplo, temer que se niegue a cumplir con las promesas de la COP-29, que no son legalmente vinculantes, o que se retire de organizaciones internacionales como hizo durante su primer mandato. A continuaci¨®n, algunas claves para orientarse en este problem¨¢tico horizonte.

Por qu¨¦

El desgobierno global de esta ¨¦poca se debe a la descarnada competici¨®n de potencias. Manuel Mu?iz, rector de IE University y exsecretario de Estado en el Ministerio de Asuntos Exteriores de Espa?a, esbozaba as¨ª su visi¨®n sobre la causa esencial del problema en conversaci¨®n telef¨®nica desde R¨ªo, donde se celebr¨® el G-20: ¡°Las instituciones internacionales son un cors¨¦, un andamiaje de reglas, procedimientos y espacios de di¨¢logo que est¨¢ llamado a encauzar una din¨¢mica de poder internacional subyacente. Si esta se vuelve mucho m¨¢s multipolar, si experimenta un proceso de creciente conflictividad internacional, el andamiaje institucional de gobernanza se ve sometido a una presi¨®n inmensa. Esto es lo que reduce su capacidad de actuaci¨®n¡±, dice Mu?iz.

La conflictividad tiene varios vectores. El de una Rusia que desaf¨ªa de forma brutal el orden internacional pisoteando los principios b¨¢sicos de integridad territorial, soberan¨ªa y de uso leg¨ªtimo de la fuerza. Una China que busca cambios para acomodar mejor sus intereses de potencia en auge. Un Sur Global cada vez m¨¢s reivindicativo y unos EE UU que buscan retener su primac¨ªa, una desde la cual cometieron brutales abusos ¡ªcomo la invasi¨®n de Irak¡ª pero tambi¨¦n promovieron estructuras multilaterales inclusivas u ofrecieron servicios de inter¨¦s general como garantizar no solo la seguridad de decenas de aliados, sino tambi¨¦n, por ejemplo, la segura navegabilidad de los mares.

Richard Gowan, director del departamento Naciones Unidas y Diplomacia Multilateral de International Crisis Group, coincide en el an¨¢lisis en respuestas a preguntas por correo electr¨®nico: ¡°Las instituciones multilaterales siempre reflejan el estado de las relaciones entre las potencias del mundo. Ahora estamos de vuelta en una era en la que la competencia entre ellas es la caracter¨ªstica definitoria y eso inevitablemente moldea la forma en que funcionan instituciones como la ONU. Es tentador culpar a las propias instituciones y pedir cambios en las reglas de organismos como el Consejo de Seguridad para hacerlos m¨¢s efectivos. Pero la realidad es que mientras China, Rusia y EE UU tengan malas relaciones, el Consejo de Seguridad tendr¨¢ dificultades para responder a grandes crisis. Si se aboliera el veto del Consejo de Seguridad, por ejemplo, Rusia simplemente se retirar¨ªa de la ONU e ignorar¨ªa sus resoluciones¡±, considera Gowan.

C¨®mo

La turbulencia se proyecta pr¨¢cticamente en todos los planos, pero no en todos con la misma intensidad. El excepcional recurso al veto en el Consejo de Seguridad de la ONU dos veces en tres d¨ªas esta semana evidencia c¨®mo en el plano geopol¨ªtico m¨¢ximo ¡ªel que ata?e al uso de la fuerza, los principios de soberan¨ªa, integridad, etc.¡ª el choque tiene derivadas completamente paralizantes, incluso en crisis que no son centrales como puede ser la de Sud¨¢n. ¡°En cuestiones de alta pol¨ªtica, guerra y paz, seguridad internacional, va a ser muy dif¨ªcil que volvamos a un entorno donde haya consensos y el Consejo de Seguridad sea plenamente operativo¡±, dice Mu?iz. La justicia internacional, que ya sufr¨ªa graves limitaciones, parece ahora hundirse ella tambi¨¦n en una espiral polarizadora que le pone la sordina. No solo Hungr¨ªa no implementar¨¢ la decisi¨®n del TPI; EE UU, que no es firmante del Estatuto de Roma, la rechaza abiertamente; Alemania, que s¨ª lo es, no lo tiene claro. El golpe a la credibilidad del sistema es enorme.

El plano econ¨®mico tambi¨¦n sufre una turbulencia grave. La OMC est¨¢ bloqueada de facto desde hace a?os porque EE UU, disconforme con los l¨ªmites en la vigilancia del capitalismo chino por parte del organismo, lo ha boicoteado impidiendo la renovaci¨®n de los jueces de su panel de arbitraje. Las organizaciones de Bretton Woods no est¨¢n bloqueadas, pero est¨¢n sujetas a una enorme presi¨®n para ser reformadas mientras se cultivan instituciones alternativas.

El plano de la gesti¨®n de retos sociales globales tambi¨¦n se ve afectado. Los c¨¢lculos geopol¨ªticos se proyectan en muchos terrenos. Es evidente que en la lucha contra el cambio clim¨¢tico pesa la consideraci¨®n de c¨®mo el reparto de los esfuerzos condiciona la competitividad de cada cual. La actitud obstruccionista de China complic¨® la labor de la Organizaci¨®n Mundial de la Salud (OMS) durante la pandemia. Aun as¨ª, este es el territorio donde es m¨¢s posible preservar ¨¢mbitos de multilateralismo eficaz. ¡°No toda la arquitectura multilateral se va a ver completamente afectada por la colisi¨®n geopol¨ªtica. Puede haber un perimetraje de ciertos territorios. Va a haber partes en las que seguir¨¢n siendo posibles avances¡±, dice Mu?iz durante la conversaci¨®n, mantenida el mi¨¦rcoles, antes de la recta final de la COP29. El acuerdo alcanzado en Bak¨², como el tratado sobre biodiversidad de los oc¨¦anos sellado el a?o pasado, demuestra que el medio ambiente es un terreno en el que todav¨ªa es posible que el multilateralismo arroje resultados.

Perspectivas

El regreso de Trump a la Casa Blanca se perfila como un mazazo a la gobernanza global. ¡°Lamentablemente, creo que Trump har¨¢ un da?o real al sistema multilateral, retir¨¢ndose de mecanismos como el acuerdo clim¨¢tico de Par¨ªs y reduciendo dr¨¢sticamente las contribuciones de EE UU a los presupuestos de la ONU. Tambi¨¦n creo que es probable que adopte un enfoque muy confrontacional hacia China en los foros multilaterales, aunque tal vez quiera la reconciliaci¨®n con Rusia de manera paralela¡±, apunta Gowan.

¡°Lo que tenemos es la llegada de una Administraci¨®n que cuestiona fundamentalmente el multilateralismo como forma de acci¨®n exterior, que defiende el bilateralismo porque considera que en ese espacio bilateral tiene m¨¢s fuerza y m¨¢s capacidad de arrastrar sus propios intereses. Por lo tanto, la verdad es que el entorno multilateral se encuentra en una encrucijada extremadamente compleja¡±, dice Mu?iz.

Ante unos EE UU en retirada, est¨¢ por ver que otros quieran y sepan dar pasos al frente para compensar. Las miradas se dirigen a los otros dos actores principales con el peso para emprender iniciativas de amplio calado. China, que trata de presentarse como una fuerza estabilizadora, y la UE, que se presenta como portabandera de un mundo multilateral y dialogante. Pero las intenciones de la primera y las capacidades de la segunda proyectan dudas sobre sus posibilidades reales de impacto. El Sur Global tambi¨¦n puede desempe?ar un papel, pero est¨¢ por ver que, junto con la leg¨ªtima reivindicaci¨®n de un reconocimiento de sus derechos, de un sistema m¨¢s representativo, est¨¦ por la labor de asumir responsabilidades.

¡°El Sur Global parece celebrar este fin de la hegemon¨ªa norteamericana u occidental en el ¨¢mbito internacional, lo ven en parte como una oportunidad para rescribir las reglas y para desempe?ar un papel mayor en la configuraci¨®n de la gobernaci¨®n global, pero todav¨ªa est¨¢ por verse que tengan la capacidad y la agilidad para empezar a proveer todos los bienes p¨²blicos globales que ven¨ªa proveyendo el sistema hasta la fecha, sostener la arquitectura multilateral financieramente y con otro tipo de recursos, apoyar todo el marco de seguridad internacional¡±, dice Mu?iz.

¡°Creo que necesitamos una perspectiva hist¨®rica para entender hacia d¨®nde se dirigen organizaciones como la ONU. Si miramos la Guerra Fr¨ªa, la ONU a menudo estaba paralizada, pero tambi¨¦n era un espacio donde EE UU y la URSS pod¨ªan negociar acuerdos para gestionar los conflictos, especialmente en Oriente Pr¨®ximo. Las dos potencias la ve¨ªan como una instituci¨®n donde pod¨ªan reducir tensiones de vez en cuando. Espero que EE UU, China y Rusia lleguen a ver de manera similar que organismos como la ONU y el G-20 siguen siendo ¨²tiles para ellos como espacios donde pueden aliviar los conflictos a pesar de la competencia continua entre ellos¡±, considera Gowan.