El parlamentarismo difuminado

En aquel tiempo, los padres constituyentes dijeron que la forma pol¨ªtica del Estado espa?ol era la ¡°Monarqu¨ªa parlamentaria¡±. Al o¨ªr eso, los fieles juristas pensaron que por fin el Estado de derecho reinaba entre nosotros y se hab¨ªa producido el advenimiento de la trinitaria separaci¨®n de poderes: las Cortes elaborar¨ªan las leyes, el Gobierno las ejecutar¨ªa y los tribunales las aplicar¨ªan en caso de conflicto. Pero los juristas enseguida se dieron cuenta de que el parlamentarismo que tra¨ªa la Constituci¨®n de 1978 no era el parlamentarismo cl¨¢sico del siglo XIX y principios del XX en el que el Parlamento era el centro de gravedad del sistema pol¨ªtico, donde se hac¨ªan las leyes y se controlaba al Gobierno, claramente subordinado.

Resulta evidente que la Constituci¨®n espa?ola, aunque guarda las formas y regula primero las Cortes, bascula del lado del Gobierno: este dirige la pol¨ªtica interior y exterior, tiene el monopolio de la elaboraci¨®n de los Presupuestos, sus proyectos de ley tienen ¡°prioridad¡± sobre las proposiciones de las C¨¢maras y, sobre todo, puede dictar normas con rango de ley, bien por delegaci¨®n de las Cortes (los decretos legislativos), bien motu proprio ¡°en caso de extraordinaria y urgente necesidad¡± (los decretos leyes). La elecci¨®n del presidente del Gobierno es todav¨ªa una funci¨®n del Congreso, pero con un sistema pensado para facilitar su elecci¨®n y dificultar su cese y control. Por su parte, un capitidisminuido Senado queda reducido a una vaporosa funci¨®n de representaci¨®n territorial, que lo ha convertido en objeto de numerosas propuestas de reforma, entre las que no falta la de algunos radicales simplistas (entre los que me encuentro) que han pedido su abolici¨®n. Por todo esto, no hay ninguna duda de que nuestra Constituci¨®n dise?¨® lo que Boris Mirkine-Guetz¨¦vitch denomin¨® cincuenta a?os antes ¡°parlamentarismo racionalizado¡±.

Cuarenta a?os despu¨¦s de haberse aprobado la Constituci¨®n ?sigue siendo adecuada esta calificaci¨®n de la forma de gobierno, admitida hasta por el propio Tribunal Constitucional? Evidentemente, si no ha cambiado el texto de la Lex legum, la respuesta deber¨ªa ser que s¨ª. Pero si echamos un vistazo a la pr¨¢ctica pol¨ªtica de las instituciones, lo que podr¨ªamos llamar la Constituci¨®n efectivamente vigente, la respuesta no es tan obvia. Basta recordar qui¨¦n legisla en Espa?a: en lo que llevamos de a?o, el Gobierno ha dictado 26 reales decretos leyes, y las Cortes, solo dos leyes ordinarias y ninguna org¨¢nica. Y a?adamos las decenas de intervenciones del presidente en la televisi¨®n, dirigi¨¦ndose directamente a los ciudadanos, con sus posteriores ruedas de prensa, mientras que se cuentan con los dedos las comparecencias en el Congreso. Sumemos tambi¨¦n las reuniones de los domingos de la Conferencia de Presidentes, sin que se haya visto por ning¨²n lado la C¨¢mara de representaci¨®n territorial, y en las que ¡ªseg¨²n el presidente del Gobierno¡ª se han pactado normas de tanta trascendencia como el Decreto-ley 21/2020, el de la nueva normalidad.

La oposici¨®n responde, mediante ruedas de prensa, con leves cr¨ªticas a esa forma de legislar; en la que al Congreso solo le queda votar s¨ª o no a la convalidaci¨®n de los decretos leyes, pero su oposici¨®n tampoco es muy cerrada, entre otras cosas porque en las comunidades aut¨®nomas en las que gobierna se observa la misma querencia hacia el decreto ley, incluso en comunidades con peque?as c¨¢maras legislativas como Murcia. Cualquiera que se?ale que el procedimiento legislativo, el debate en las Cortes de un proyecto de ley con luz y taqu¨ªgrafos, es una garant¨ªa para los derechos de los ciudadanos, ser¨¢ visto poco menos que como un formalista extremo, que no se ha enterado del papel de los partidos y que est¨¢ dispuesto a poner trabas a la eficaz lucha contra ese enemigo terrible que se llama coronavirus SARS-CoV-2. Y lo mismo se le replicar¨¢ si se le ocurre recordar que en Estados de gran tradici¨®n parlamentaria, como el Reino Unido e Irlanda, sus respectivos Parlamentos han acelerado sus procedimientos para poder aprobar las leyes necesarias contra la pandemia. Hay un consenso pol¨ªtico b¨¢sico sobre la necesidad de permitir que las comunidades tomen medidas eficaces para defender la salud p¨²blica, aunque su base normativa no est¨¦ nada clara. Como mucho, estar¨ªamos hablando de desajustes formales, sin nada que ver con el peligro de abusos que s¨ª se da en muchos pa¨ªses, como ha advertido el llamamiento en favor de la democracia en el mundo que ha hecho el Institute for Democracy and Electoral Assistance.

Ciertamente, en Espa?a no se suspenden elecciones para perpetuar en el poder a los gobernantes, ni se detiene a periodistas inc¨®modos, ni se aprueban leyes para controlar Internet; pero es evidente que nuestra forma de gobierno ha cambiado y muchas decisiones se toman sin la transparencia que, por lo dem¨¢s, todos los pol¨ªticos pregonan. El Parlamento ya no ocupa el lugar central del sistema pol¨ªtico espa?ol. Mantiene su funci¨®n de legitimaci¨®n, pero dif¨ªcilmente se puede decir que en ¨¦l se toman las decisiones pol¨ªticas m¨¢s importantes para Espa?a. Los centros de poder est¨¢n en otro sitio, como se ha visto en los calurosos d¨ªas de julio: el Consejo Europeo del 17-20 de julio discute y aprueba a puerta cerrada en Bruselas un documento de 67 folios que marcar¨¢ de forma determinante la pol¨ªtica espa?ola del pr¨®ximo quinquenio. Cuando le toca al Pleno del Congreso conocer ese documento, el 29 de julio, no hay una sola votaci¨®n; todo se reduce a un informe del presidente del Gobierno sobre ¡°los acuerdos del Consejo Europeo¡±, convenientemente enmarcado en una sinfon¨ªa de aplausos y una catarata de reproches. S¨ª que en ese mismo pleno se ha votado el dictamen sobre Reactivaci¨®n Econ¨®mica; pero el resultado tiene tan poca importancia, m¨¢s all¨¢ de comprobar los apoyos del Gobierno, que algunos medios de comunicaci¨®n ni siquiera lo recogieron. Al fin y al cabo, todo el mundo sabe que las medidas que realmente acabar¨¢n en el BOE depender¨¢n m¨¢s de las recomendaciones que nos haga la Comisi¨®n Europea que de lo que diga ahora el dictamen de la Comisi¨®n para la Reconstrucci¨®n Social y Econ¨®mica. En fin, recordemos que en estos d¨ªas tambi¨¦n se le est¨¢ dando vueltas a la fecha de la nueva reuni¨®n de la mesa de di¨¢logo entre el Gobierno y la Generalitat. No voy a insistir en que la sola existencia de la mesa es un ¨¦xito independentista en cuanto implica que el Gobierno entra en su marco mental; simplemente se?alar¨¦ que sea un ¨¦xito de los tirios, o de los troyanos, o de los dos, es un instrumento pol¨ªtico al margen de las Cortes.

Winston Churchill escribi¨® en su momento que la I Guerra Mundial supuso un cambio fundamental en el Derecho Constitucional brit¨¢nico porque dio un peso institucional al Gobierno que no ten¨ªa previamente; pero que no perdi¨® cuando la Guerra termin¨® en noviembre de 1918 porque supon¨ªa una aceleraci¨®n de la evoluci¨®n que el sistema pol¨ªtico ya hab¨ªa iniciado previamente. Pues bien, la covid-19 est¨¢ teniendo un efecto similar en el sistema constitucional espa?ol: refuerza una tendencia a empeque?ecer las funciones de nuestras Cortes Generales, reducidas a poco m¨¢s que a legitimar la elecci¨®n del presidente del Gobierno y apoyar sus decisiones convalidando sus decretos leyes. Por eso, me temo que hemos entrado en otro tipo de parlamentarismo, tras el cl¨¢sico y el racionalizado, le ha llegado el turno al parlamentarismo difuminado.

Agust¨ªn Ruiz Robledo es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.