El Estado auton¨®mico, contra las cuerdas

Tres d¨¦cadas despu¨¦s de su puesta en marcha, el sistema auton¨®mico se tambalea, sacudido por los vientos dom¨¦sticos de la involuci¨®n, la amenaza de la prima de riesgo y las deficiencias propias. En un a?o, las autonom¨ªas han pasado de ser una cuesti¨®n pac¨ªfica, instituciones valoradas positivamente, a convertirse en el chivo expiatorio de las angustias econ¨®micas, responsables primeras del d¨¦ficit p¨²blico, culpables de los males que aquejan al pa¨ªs. Seg¨²n el reciente sondeo de Demoscopia, ocho de cada 10 espa?oles creen que las comunidades aut¨®nomas han contribuido al despilfarro y a empeorar la crisis; siete de cada 10 opinan que han aumentado la burocracia y el gasto, sin con ello mejorar sus prestaciones ni la convivencia entre las nacionalidades y regiones.

?El Estado auton¨®mico es en s¨ª mismo caro e insostenible o el fruto de una clase pol¨ªtica poco responsable aquejada del mal de la emulaci¨®n y los delirios de grandeza? ?Estamos ante un problema sist¨¦mico o de gesti¨®n? Aunque los esc¨¢ndalos que ponen de relieve la pr¨¢ctica del derroche, la duplicidad y solapamiento de servicios es mucho m¨¢s acusado en unas comunidades que en otras, el modelo en s¨ª est¨¢ siendo desacreditado ante la mirada tambi¨¦n cr¨ªtica de los observadores internacionales. Los dedos acusadores se multiplican y gana cuerpo la idea de que la Espa?a auton¨®mica ha entrado en barrena, aunque la generalizaci¨®n hace injusticia y hay comunidades mucho m¨¢s virtuosas que otras. Desde posiciones diametralmente opuestas, la presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, y el presidente de la Generalitat catalana, Artur Mas, certifican la defunci¨®n del sistema. La primera, partidaria de la recentralizaci¨®n (devoluci¨®n de competencias a la Administraci¨®n central), considera el modelo fracasado, mientras el segundo, con un pie ya en la senda independentista adoptada por su partido, afirma que el Estado auton¨®mico es ¡°una ficci¨®n¡±.

Tras haber soslayado, desacreditado, minado, durante d¨¦cadas la idea e imagen de Espa?a, los nacionalismos de sesgo antiespa?ol justifican ahora su marcha con el argumento de que la marca Espa?a no vende. Como si pudieran saltar del agitado tren espa?ol y ponerse a cubierto de los cambios estructurales, las cesiones de soberan¨ªa en todos los ¨¢mbitos, los compromisos y sacrificios que acarrear¨¢ la salida de la crisis econ¨®mica europea. En este clima de progresiva polarizaci¨®n, crecen hasta erigirse en mayor¨ªa absoluta los partidarios de superar el modelo, ya sea para desmantelarlo y volver al Estado centralista (30%), o para mejorar las competencias auton¨®micas (10%), caminar hacia el federalismo (11%) o iniciar la v¨ªa de la independencia de determinas comunidades (13%).

El n¨²mero 17 (cifra de las comunidades aut¨®nomas, a las que hay que a?adir las ciudades aut¨®nomas de Ceuta y Melilla) est¨¢ cargado de aprensi¨®n. Abundan los estudiosos que consideran disparatado tal n¨²mero de autonom¨ªas. Juzgan necesario llegar a una recomposici¨®n-reordenaci¨®n del mapa territorial del Estado para que puedan asociarse las comunidades de, por ejemplo, menos de cinco millones de habitantes y aprovechar las econom¨ªas de escala en determinados servicios. Con una poblaci¨®n superior a los 80 millones, la potentada Alemania cuenta con 16 l?nder.

El ¡°17 de todo no puede ser¡± ha pasado a ser un comentario de uso corriente en un momento en el que, bajo el foco internacional de la crisis, Espa?a necesita demostrar que es una unidad econ¨®mica y pol¨ªtica. ?Hay que llevar el Estado de las autonom¨ªas al desguace o hacerle la revisi¨®n de los 30 a?os y extraer las lecciones oportunas? ?No corremos el riesgo de arrojar el agua sucia de la ba?era con el ni?o dentro? ¡°Los Estados que eclosionan son los centralistas¡±, advierte el catedr¨¢tico de la Aut¨®noma de Madrid Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal. Con sus virtudes y defectos, sus logros y lagunas, el sistema auton¨®mico viene a ser la segunda piel de la democracia espa?ola. Los conceptos de libertad y autonom¨ªa, que estuvieron presentes en la II Rep¨²blica y fueron ensamblados en la fase ag¨®nica de la dictadura franquista, alumbraron juntos la democracia actual, de forma que la historia de estos ¨²ltimos siete lustros no deja de ser la historia de la Espa?a auton¨®mica. ?Podemos dar marcha atr¨¢s sin que se resienta el pulso democr¨¢tico? ?Tiene sentido volver a las autonom¨ªas de primera y de segunda, ahora que, como en la f¨¢bula, la tropa de comunidades tortugas que siguieron la v¨ªa lenta del art¨ªculo 143 de la Constituci¨®n han alcanzado a las liebres: Pa¨ªs Vasco, Catalu?a, Galicia y Andaluc¨ªa del art¨ªculo 151?

Los partidarios de superar el modelo son ya la mayor¨ªa absoluta

Como si se tratara de una carrera ciclista iniciada hace 30 a?os, la escapada de las liebres ha seguido provocando la reacci¨®n del pelot¨®n de tortugas que no admiten excepcionalidad o singularidad alguna. ¡°Nosotros, lo que pidan los catalanes¡±, es una voz que se susurran los mandatarios auton¨®micos. Los catalanes aspiran, a su vez, a poseer lo que de excepcional tienen vascos y navarros: la autonom¨ªa fiscal del Concierto Econ¨®mico vasco y el Convenio navarro que les permite recaudar todos los impuestos y en la pr¨¢ctica contribuir m¨ªnimamente a la solidaridad y cohesi¨®n interterritorial. Entendida generalmente como privilegio ¡ªalgunos estudios calculan que permite una sobrefinanciaci¨®n p¨²blica por habitante de hasta el 60%¡ª, la excepcionalidad vasco-navarra constituye un elemento estructural de agravio comparativo que tensiona permanentemente desde el v¨¦rtice al conjunto de un sistema sacudido por las din¨¢micas centr¨ªpetas y centr¨ªfugas. ?Hay alguna autonom¨ªa que no se sienta agraviada por su financiaci¨®n?

¡°Tenemos un problema grave con el c¨¢lculo del cupo (el dinero que aporta Euskadi como contrapartida por los servicios que le presta el Estado) porque todos los a?os es negativo. Sin llegar a eliminar el r¨¦gimen foral, habr¨ªa que suprimir esa diferencia y hacer que tambi¨¦n ellos contribuyan a la solidaridad¡±, indica el catedr¨¢tico de Econom¨ªa Julio L¨®pez Laborda. Lejos de justificar la singularidad propia, el argumentario nacionalista que invoca a las vicisitudes de la historia, como si fueran obra del pueblo soberano, enreda a¨²n m¨¢s las disputas. Y es que, puestos rebuscar en la historia, ?qui¨¦n le puede negar a las marcas de Castilla, Arag¨®n, Valencia, Asturias¡­ el protagonismo pasado? ¡°Lo que no ha habido es un dise?o consensuado de Estado. El propio Estado se desentendi¨® del mismo y eso explica las actuales disfunciones¡±, afirma Jos¨¦ Tudela, profesor de Derecho Administrativo de Zaragoza.

A falta de un modelo claro constitucional, el Estado auton¨®mico ha ido conform¨¢ndose por la v¨ªa de hecho estatutaria. El problema es que, despu¨¦s de 30 a?os, se necesitan respuestas jur¨ªdicas y pol¨ªticas que la Constituci¨®n no pudo prever porque en 1978 nadie pensaba en un desarrollo auton¨®mico tan intenso y generalizado. La oleada de descr¨¦dito llega en el momento en el que el proceso se encuentra detenido, como en un callej¨®n sin salida, tras los l¨ªmites que el Tribunal Constitucional impuso al Estatut catal¨¢n y el rechazo del Congreso al Plan Ibarretxe. Una vez m¨¢s, ha quedado flotando la sensaci¨®n de que el Estado auton¨®mico se ha cerrado en falso.

Contra lo que suponen muchos espa?oles, no est¨¢ en absoluto demostrado que el centralismo resulte m¨¢s econ¨®mico. Los escasos estudios existentes muestran, por el contrario, una relaci¨®n favorable entre la descentralizaci¨®n y el crecimiento de la riqueza, con la salvedad de que la intensidad normativa regulatoria perjudica la apertura de establecimientos empresariales de m¨¢s de 200 empleados. Seg¨²n esos estudios, los Gobiernos regionales conocen y se adaptan mejor que el Gobierno central a las necesidades en infraestructuras educativas y carreteras, facilitan m¨¢s la innovaci¨®n en el ¨¢rea de la sanidad y mejoran los resultados educativos, sobre todo en las comunidades m¨¢s ricas. Gracias a la mayor contribuci¨®n fiscal de estas regiones, la descentralizaci¨®n ha mantenido en l¨ªneas generales la solidaridad interregional y ha garantizado en todas las comunidades una oferta b¨¢sica de servicios p¨²blicos. Alemania, la potencia econ¨®mica europea por excelencia, es un Estado federal, mientras que los tres pa¨ªses rescatados: Grecia, Portugal e Italia, son centralistas.

La excepcionalidad vasco-navarra tensiona todo el sistema

Como L¨®pez Laborda ha puesto de manifiesto en el debate sobre el proceso auton¨®mico organizado en Zaragoza por la Fundaci¨®n Jim¨¦nez Abad, la preferencia ciudadana por la f¨®rmula auton¨®mica responde fundamentalmente a las ganancias de eficiencia derivadas de la descentralizaci¨®n. Eso explica tanto el hundimiento actual de la reputaci¨®n auton¨®mica, como la positiva valoraci¨®n de que disfrut¨® en los a?os ochenta y noventa, per¨ªodo caracterizado por la intensa pol¨ªtica de cohesi¨®n territorial realizada con fondos de la Uni¨®n Europea. Las inversiones en infraestructuras y capital humano tuvieron entonces un impacto evidente en el crecimiento y la redistribuci¨®n regional de la renta, pero L¨®pez Laborda piensa que ese proceso de convergencia territorial se ha revertido. Cree igualmente que la tendencia a la reducci¨®n de la pobreza y de la desigualdad personal de la renta de los a?os 1970-1990, inducida por los programas de rentas m¨ªnimas y de prestaciones a los m¨¢s necesitados, se ha ralentizado significativamente.

Tres d¨¦cadas despu¨¦s de su andadura, el Estado auton¨®mico tiene un anclaje social bastante dispar, seg¨²n la comunidad. En general, el 50% de la poblaci¨®n ignora que las comunidades aut¨®nomas intervienen en la Educaci¨®n y la Sanidad, el 40% desea que esos servicios sean prestados por la Administraci¨®n central y gran parte de la poblaci¨®n cree que sigue pagando todos sus impuestos al Estado. A la falta de visibilidad en ese terreno, hay que a?adir la falta de transparencia ¡ªque impide que el desempleo y los impuestos sean comparados entre las autonom¨ªas, y que tanto reproche suscitan en los organismos internacionales¡ª, la inexistencia de coordinaci¨®n y cooperaci¨®n a la hora de compartir infraestructuras y servicios y un cierto regionalismo econ¨®mico que da preferencia a las empresas regionales y fomenta los solapamientos y duplicidades. Sin embargo, una amplia mayor¨ªa de catalanes est¨¢ a favor de que se ponga un techo de gasto a todas las Administraciones y que el Estado ejerza ese control.

¡°El sistema fiscal se ha hundido a causa de la crisis, pero tenemos que tener en cuenta que aunque volvamos a crecer no recuperaremos ya las tasas de ingresos anteriores. Eso nos obliga a las comunidades a pensar qu¨¦ vamos a hacer con los impuestos y a tener muy en cuenta la relaci¨®n coste-beneficio. Hay que afianzar finanzas p¨²blicas sostenibles, acabar con el comportamiento cortoplacista de la pol¨ªtica, aplicar una reforma ortodoxa con reglas fiscales y d¨¦ficit estructural cero. Tenemos que ser m¨¢s merkelistas que la propia Merkel¡±, subraya Julio L¨®pez Laborda.

?Y qu¨¦ hacer respecto al modelo? ¡°La confederaci¨®n hay que descartarla porque conduce a la eliminaci¨®n de la autonom¨ªa o a la independencia¡±, apunta Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal. ?Estamos otra vez ante el dilema entre la tabla de quesos ¡ªcada uno elige el tipo de competencias que quiere¡ª y el ¡°caf¨¦ para todos¡±, esa expresi¨®n que los nacionalistas vierten despectivamente y que tan irritante resulta en el resto de los o¨ªdos auton¨®micos? ¡°Los caf¨¦s no han sido iguales, ha habido mucha variedad y, al final del proceso, cada comunidad ha elegido el suyo. As¨ª cobra sentido esa idea de reforma constitucional para ordenar. En el caso espa?ol, reformar para federalizar es ordenar. Y, como siempre en el federalismo, se trata de reforzar la unidad reforzando el respeto a la diversidad¡±, sugiere Jos¨¦ Tudela.

¡°De hecho, somos federales en todo, menos en el nombre. Deber¨ªamos sacar madera doctrinaria del federalismo y reformar una Constituci¨®n que se ha quedado muy vieja para hacerla m¨¢s equilibrada y expl¨ªcita. Hay que hablar claro, como indicaba el ministro de Canad¨¢ St¨¦phane Dion¡±, se?ala Javier Garc¨ªa Roca, director del Instituto de Derecho Parlamentario y catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Complutense de Madrid. Ante los movimientos secesionistas del nacionalismo quebequ¨¦s, St¨¦phane Dion promovi¨® la ley de la Claridad, luego avalada por el Tribunal Supremo de Canad¨¢. Esa ley establece que aunque el Derecho Internacional y la Constituci¨®n canadiense no le reconocen a Quebec el derecho a la autodeterminaci¨®n, Canad¨¢ deber¨ªa considerar la separaci¨®n de esa provincia si ante una pregunta clara en referendo los quebequeses se pronunciaran con una mayor¨ªa suficiente a favor de la escisi¨®n. A partir de ah¨ª, el Estado canadiense abrir¨ªa una negociaci¨®n para establecer las compensaciones derivadas de ese ruptura y el estatus de las minor¨ªas no partidarias de la independencia.