Un peligro: el enfrentamiento entre Congreso y Senado

Son pocos hoy los que dudan de la significaci¨®n constituyente de las pr¨®ximas elecciones. Podr¨¢ variar, seg¨²n quien resulte vencedor de los comicios, el alcance y profundidad en las transformaciones constitucionales que se llevan a cabo, pero ¨¦stas son inevitables aunque s¨®lo fuera por razones t¨¦cnicas. La ley de Reforma Pol¨ªtica subvierte los fundamentos pol¨ªticos e ideol¨®gicos del ordenamiento constitucional del franquismo y trastoca el sistema de representaci¨®n. Consecuentemente, y como tarea m¨ªnima, es imprescindible proceder a la integraci¨®n de la ley de Reforma Pol¨ªtica en el conjunto de las viejas leyes fundamentales, deslindando y concretando las modificaciones que ¨¦stas han experimentado ipso iure al entrar en vigor la nueva norma constitucional. Ello exige qui¨¦rase o no, un cierto grado de reforma. De lo contrario la delimitaci¨®n entre lo constitucional y lo inconstitucional puede dar lugar no s¨®lo a sutiles e inacabables discusiones te¨®ricas sino a serios problemas pol¨ªticos. Clarificarlo que el Gobierno y las C¨¢maras pueden y no pueden hacer, especificar los ¨®rganos en que reside el poder y su responsabilidad, de terminar su respectivo ¨¢mbito de actuaci¨®n en el marco de una Constituci¨®n comprensible es labor imprescindible para que el Estado funcione. Las pr¨®ximas Cortes, pues, en mayor o menor grado, ser¨¢n constituyentes.

A partir de esta premisa, la creaci¨®n de unas Cortes bicamerales es, probablemente uno de los principales defectos de que adolece ley de Reforma Pol¨ªtica. En realidad no es s¨®lo un fallo o un mero error t¨¦cnico. En la idea bicameral subyace un prop¨®sito conservador: mantener bajo control en todo momento el ineludible proceso constituyente. El Senado se concibe en definitiva como un posible freno a los impulsos renovadores que puedan partir del Congreso de Diputados.

Pero este prop¨®sito y el medio previsto para asegurar su consecuci¨®n —el bicameralismo— son susceptibles de engendrar serios problemas. Un Parlamento bicameral de car¨¢cter constituyente, adem¨¢s de ser algo ins¨®lito, pone en primer plano el tema de las relaciones entre ambas C¨¢maras. La cuesti¨®n viene delimitada en la ley de Reforma Pol¨ªtica por tres coordenadas: 1¡ã Identidad b¨¢sica de poderes en materia constitucional del Congreso de Diputados y del Senado; 2? Procedimiento de deliberaci¨®n en sesi¨®n final conjunta y 3? Previsi¨®n de distinto sistema electoral para la elecci¨®n de una y otra C¨¢mara.

La ley de Reforma Pol¨ªtica, en materia de reforma constitucional, confiere la iniciativa al Congreso de Diputados, pero a la hora de decidir Senado y Congreso son iguales en poder. As¨ª se desprende del procedimiento de deliberaci¨®n que regula la nueva ley fundamental. Esta dispone que cualquier reforma constitucional requerir¨¢ la aprobaci¨®n por mayor¨ªa absoluta de los miembros del Congreso y del Senado. El Senado delibera sobre el texto previamente aprobado por el Congreso, pero si tal texto no es aceptado por la C¨¢mara Alta en sus propios t¨¦rminos, las discrepancias se someten a una comisi¨®n mixta de composici¨®n paritaria bajo la presidencia del presidente de las Cortes. Si la comisi¨®n mixta no llega a un acuerdo o los t¨¦rminos del mismo no merecen la aprobaci¨®n de una y otra C¨¢mara, la decisi¨®n final se adopta por mayor¨ªa absoluta de los componentes de las Cortes en reuni¨®n conjunta de ambas C¨¢maras.

Tan complejo y lento procedimiento no suscitar¨ªa dificultad alguna si la composici¨®n de Senado y Congreso fuese id¨¦ntica. El Senado o C¨¢mara Alta se limitar¨ªa a ratificar o a lo sumo a perfeccionar las decisiones del Congreso de Diputados. Pero los distintos sistemas electorales establecidos —representaci¨®n proporcional para el Congreso de Diputados y escrutinio mayoritario para el Senado— hacen prever una composici¨®n pol¨ªtica distinta de las dos C¨¢maras. Cabe incluso concebir mayor¨ªas de signo contradictorio en el Congreso y en el Senado. Un ejemplo extremo pero no imposible puede aclarar las cosas. Sin contabilizar los senadores directamente designables por el Rey, las Cortes, en sesi¨®n conjunta, tienen 557 esca?os. Supongamos que en la C¨¢mara Baja las fuerzas pol¨ªticas de signo liberal y democr¨¢tico alcanzan doscientos mandatos y la derecha autoritaria obtiene 150. Por el contrario en el Senado, la derecha autoritaria consigue 132 actas (posible con un sistema mayoritario simple y listas bloqueadas) correspondiendo las restantes a los partidos democr¨¢ticos. Ello significa en concreto que las fuerzas franquistas tendr¨ªan el 43% de los esca?os en la C¨¢mara Baja y el 66% en la C¨¢mara Alta, lo que equivale a mayor¨ªa absoluta en el caso de que Congreso y Senado hubieran de reunirse en sesi¨®n conjunta. Con esta composici¨®n la derecha autoritaria perder¨ªa las votaciones en la C¨¢mara Baja, pero ganar¨ªa tanto en la C¨¢mara Alta como en los supuestos de reuni¨®n conjunta de Senado y Congreso. Ahora bien, al ser m¨¢s representativo el Congreso por efecto mismo de la representaci¨®n proporcional se corre el grave riesgo de que las dos asambleas lleguen a enfrentarse. Cabe incluso que la C¨¢mara Baja o un buen n¨²mero de diputados se nieguen en determinado momento a reunirse conjuntamente con el Senado, imposibilitando la obtenci¨®n del que necesario para la legalidad de la decisi¨®n final. Hip¨®tesis en absoluto descabellada, habida cuenta de que se sabe que la mayor¨ªa absoluta en el Senado es s¨®lo efecto de una t¨¦cnica electoral que condiciona y de forma la voluntad del electorado. No es seguro naturalmente que el problema llegue a plantearse en estos t¨¦rminos, pero hay que prever el posible antagonismo entre Congreso de Diputados y Senado; antagonismo que puede dar al traste con un proceso constituyente pac¨ªfico y ordenado. Parece imprescindible por tanto introducir en la ley electoral aquella modalidad de sistema mayoritario que, por sus efectos, permita aproximar la composici¨®n pol¨ªtica del Congreso de Diputados y la del Senado. Es decir, se trata de proporcionalizar en alguna medida el m¨¦todo mayoritario previsto para elecci¨®n de los senadores. Desde esta perspectiva la variante del sistema mayoritario que produce efectos m¨¢s proporcionales es la denominada voto ¨²nico no transferible. Sus rasgos fundamentales son: en circunscripciones pluripersonales, como es el caso de las provincias que habr¨¢n de elegir cuatro senadores, se confiere a cada elector su ¨²nico voto, pudiendo votar a un solo candidato. Son elegidos simplemente los que obtengan mayor n¨²mero de sufragios. El problema consiste, por tanto, para cada partido o alianza de partidos, en calcular de la manera m¨¢s exacta posible el n¨²mero de candidatos que debe presentar. Si presenta demasiados puede favorecer la dispersi¨®n de los votos y hacer que ninguno de sus candidatos sea elegido; si presenta pocos, puede ocurrir que sus candidatos ganen por un exceso de votos que podr¨ªan haber ido a parar a otro candidato posible obteniendo un esca?o m¨¢s.

Supongamos una circunscripci¨®n provincial que, seg¨²n prev¨¦ la ley de Reforma Pol¨ªtica, ha de elegir cuatro senadores.

Votan un mill¨®n de electores y los resultados son: Candidato socialista: 300.000 votos (elegido). Candidato democristiano: 200.000 votos (elegido). Candidato socialdem¨®crata: 170.000 votos (elegido). Candidato franquista: 160.000 votos (elegido). Candidato liberal: 155.000 votos. Otros candidatos: 15.000 votos. Total 1.000.000.

Si el Partido Socialista hubiera presentado dos candidatos en lugar de uno, podr¨ªa haber ocurrido que cada candidato presentado tuviese 150.000 votos, en cuyo caso ninguno habr¨ªa salido elegido ya que ambos habr¨ªan quedado por debajo del candidato liberal que habr¨ªa obtenido entonces un esca?o.

Como puede apreciarse, esta f¨®rmula electoral distribuye votos y esca?os en grado aceptable entre los distintos partidos. Propicia alianzas entre fuerzas ideol¨®gicamente afines sin exigir la formaci¨®n de amplios bloques de composici¨®n heterog¨¦nea y confusos para el elector.

En cualquier caso, lo que se trata de evitar es que Congreso y Senado lleguen a enfrentarse en un inevitable e imprescindible proceso constituyente.