Una cuesti¨®n constitucional

Catedr¨¢tico de Teor¨ªa del Estado de la Universidad de Barcelona

Si la Constituci¨®n espa?ola de 1978 ha de alumbrar un Estado democr¨¢tico, basado en la autonom¨ªa pol¨ªtica u autogobierno de unos ciudadanos ?situados? en las nacionalidades y regiones que integran Espa?a, debe distribuir las competencias estatales, no s¨®lo en virtud de la tradicional divisi¨®n de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), sino entre las tres instancias territoriales: ¨®rganos generales del Estado; ¨®rganos -no menos estatales- de las nacionalidades y regiones y ¨®rganos de las entidades locales.

De ese modo, las nacionalidades y regiones deber¨¢n contar con parlamentos o asambleas legislativas y conjuntas, consejos o gobiernos, encargados de dirigir la pol¨ªtica regional y ejecutar las leyes, as¨ª como ¨®rganos jurisdiccionales propios. El cuadro de competencia tendr¨ªa, por su parte, una divisi¨®n relativamente sencilla dentro de la complejidad que la moderna Administraci¨®n estatal ofrece.

Constitucionalizaci¨®n de las competencias

En primer lugar, la Constituci¨®n debiera concretar al m¨¢ximo las materias sobre las cuales las Cortes generales del Estado deber¨¢n legislar en exclusiva y cuya ejecuci¨®n corresponder¨¢ a la Administraci¨®n central Asimismo deber¨¢ especificar las competencias exclusivas -en cuanto a legislaci¨®n y ejecuci¨®n- que corresponden a las regiones y nacionalidades auton¨®mas. En tercer lugar, debiera concretarse el conjunto de materias que por su especial complejidad y alto n¨²mero resultan ser un Estado moderno de inevitable competencia compartida entre los ¨®rganos centrales y los auton¨®micos. A su vez, este amplio lote de materias permite una subdivisi¨®n -ya cl¨¢sica- en cuanto a su asignaci¨®n a los diversos ¨®rganos citados.

Cabe asignar a las Cortes generales, la legislaci¨®n exclusiva y a los ¨®rganos aut¨®nomos la ejecuci¨®n de ciertas materias. Cabe que los ¨®rganos auton¨®micos desarrollen legislativamente y ejecuten una legislaci¨®n de bases aprobada por las Cortes generales. Y, en fin, cabe asim¨ªsmo que las regiones y nacionalidades ejecuten aut¨®nomamente determinada legislaci¨®n de Cortes.

?Qui¨¦n aprueba los estatutos auton¨®micos?

El que todo este conjunto de materias aparezca especificado en la Constituci¨®n es de importancia capital porque es la puerta que se abre a la resoluci¨®n de delicados problemas posteriores, como es, entre otros, el proceso mismo de autonomizaci¨®n a trav¨¦s de la aprobaci¨®n de los estatutos de autonom¨ªa. En efecto, si la Constituci¨®n define y carantiza cu¨¢les son las competencias que las regiones y nacionalidades pueden incluir en sus estatutos de autonom¨ªa, las asambleas estatuyentes si se admite el neologismo? son soberanas" para decidir c¨®mo organizar¨¢n su autonom¨ªa, dentro del esp¨ªritu democr¨¢tico de la Constituci¨®n y qu¨¦ competencias deciden asumir dentro de los l¨ªmites trazados por aqu¨¦lla. De ese modo, el primer acto de l¨®gica auton¨®mica es elaborar y aprobar el estatuto libremente. La posterior aprobaci¨®n de las Cortes no ser¨ªa m¨¢s que una ratificaci¨®n formal del ¨®rgano legislativo general del Estado. En todo caso habr¨ªa que arbitrar el ?procedimiento para que un tribunal de garant¨ªas constitucionales juzgara la constitucionalidad o no de los estatutos auton¨®micos, pero, en principio, los parlamentarios no podr¨ªan modificarlos una vez aprobados por las asambleas de las nacionalidades y regiones, ya que tal modificaci¨®n escapar¨ªa, constitucionalmente, a sus competencias.

Si esta importante cuesti¨®n se resuelve -y por eso es tan decisiva la lucha por una racional distribuci¨®n de las competencias del Estado en el texto constitucional- se habr¨¢ evitado la inestabilidad del experimento aut¨®mico, propia de la Segunda Rep¨²blica, debida en parte a la pilatesca actitud constituyente de reenviar la resoluci¨®n de cada estatuto (es decir, su modificaci¨®n posible) a las mayor¨ªas parlamentarias coyunturales.

Ajustarse a las posibilidades actuales

Si se logra que la Constituci¨®ngarantice un amplio y prudente marco de competencias auton¨®micas, y la aprobaci¨®n, pr¨¢cticamente autom¨¢tica, de los estatutos que con libertad se den las nacionalidades y regiones, cada una de ellas habr¨¢ podido decidir, sin menos cabo del Estado com¨²n, qu¨¦ ¨¢mbito auton¨®mico asume seg¨²n sus posibilidades actuales. Lo cual. no impide que, en su d¨ªa, y por el mismo procedimiento, los estatutos puedan reformarse, ampliando o reduciendo dicho ¨¢mbito seg¨²n aconseje la experiencia. No acaban aqu¨ª los problemas t¨¦cnicos de trascendencia pol¨ªtica con los que habr¨¢n de enfrentarse los parlamentarios constituyentes. Est¨¢ el famoso tenia del ?mapa regional? y el, sin duda decisivo, de las haciendas regionales: con qu¨¦ se va a pagar la autonom¨ªa, es decir, la transferencia de recursos, sin la cual todo lo dicho hasta ahora es puro flatus vocis.

La necesidad de dar un tratamiento unitario a las autonom¨ªas pol¨ªticas de las. nacionalidades y regiones espa?olas es la causa de que en la Constituci¨®n aparezca una definici¨®n de las mismas, aunque no se especifique cu¨¢les se consideran nacionalidad. Ese es el caso de Alemania Federal y de Italia, por ejemplo. La Constituci¨®n espa?ola de 1931 se limitaba a exigir unos requisitos para que las regiones que los reunieran pudieran solicitar de las Cortes la aprobaci¨®n de sus estatutos respectivos. En realidad, la Constituci¨®n no hac¨ªa m¨¢s que consagrar la f¨®rmula pactada entre el Gobierno provisional y Catalu?a para que ¨¦sta se diera con anterioridad su propio estatuto.

Creo que existen diversas f¨®rmulas para que los ciudadanos o sus representantes puedan constitucionalizar la existencia de unas determinadas regiones e incluso rectificar (de acuerdo con la Constituci¨®n) el mapa que ¨¦sta haya consagrado. No me extender¨¢ en la cuesti¨®n y s¨ª me, permitir¨¦ recomendarle a la ponencia constitucional de las Cortes que no haga de ella un motivo de aplazamiento de otras cuestiones m¨¢s importantes. Tan s¨®lo insistir¨¦ -para los que recelan del supuesto uniformismo del principio autonomista generalizado- en que, hoy, ninguna nacionalidad o regi¨®n de Espa?a est¨¢ en condiciones de gozar de autonom¨ªa si la opini¨®n p¨²blica,. los llamados ?poderes f¨¢cticos? y la Constituci¨®n misma no comparten la idea de que la autonom¨ªa es un principio general democr¨¢tico que iguala jur¨ªdicamente a todos los ciudadanos, sea, cual sea su regi¨®n o nacionalidad, sin que por eso -como he dicho m¨¢s arriba- cada unidad de autogobierno sea menos libre de asumir las competencias que crea oportuno.

Mucho m¨¢s grave me parece que la Constituci¨®n no garantice la financiaci¨®n de las autonom¨ªas, T¨¦cnicos tiene la materia para que yo me inmiscuya en lo que, por desgracia, no domino. Pero quien en nombre de la soberan¨ªa fiscal del Estado y de ciertas doctrinas hacend¨ªsticas, deje sin resolver la fuente misma de las autonom¨ªas cometer¨¢ un peligroso error. B¨²squese la f¨®rmula t¨¦cnica m¨¢s operativa y justa, pero que pueda ponerse en marcha al mismo tiempo la efectiva gesti¨®n de los asuntos residuales propios y la eficaz solidaridad econ¨®mica entre todas las nacionalidades y regiones. La experiencia centralista de los ¨²ltimos anos no ha redistribuido en absoluto la riqueza nacional, como todos sabemos, sino que, por el contrario, ha ahondado (seg¨²n la l¨®gica capitalista de concentraci¨®n selectiva y rentable) las diferencias entre las regiones y ha empobrecido a¨²n m¨¢s a algunas de ellas.

Las preautonom¨ªas

El ejemplo de Catalu?a, reivindicando un r¨¦gimen preauton¨®mico mientras llega la puesta en vigor de su posible estatuto, parece haber abierto una escalada de reivindicaciones semejantes por parte de otras nacionalidades y regiones. El Gobierno Su¨¢rez ha sido h¨¢bil a la hora de justificar tal ?concesi¨®n? a Catalu?a, pero tal vez persiste el fantasma del privilegio, y por eso el propio Gobierno puede estar interesado en generalizar lo que ha sido una multitudinaria y clamorosa exigencia del pueblo catal¨¢n.

No ser¨ªa consecuente con lo que vengo sosteniendo en esta serie de escritos si me opusiera (?en nombre de qu¨¦?) a la proliferaci¨®n de reg¨ªmenes preauton¨®micos. Tampoco en esto Catalu?a ha buscado privilegio alguno y s¨ª dar ejemplo de concienciaci¨®n democr¨¢tica, si es que hac¨ªa falta, cosa que no creo. Todo lo que sea preparar con tiempo la infraestructura organizativa y la movilizaci¨®n t¨¦cnica necesarias para que, al d¨ªa siguiente de la autonom¨ªa, ¨¦sta empiece a funcionar lo m¨¢s correctamente posible me parece de sentido com¨²n pol¨ªtico indudable. No vale la excusa de que en algunas regiones es el mismo Gobierno el que quiere hacerse con el proceso autonomizador para que no se le escape. Castilla, o Extremadura, o Murcia padecen suficientes problemas como para que cuanto antes haya de ponerse en pie su gente y se den los primeros pasos para su resoluci¨®n. No s¨®lo el partido del Gobierno, sino todos los partidos est¨¢n llamados a esta tarea, demostrando que la autonom¨ªa pol¨ªtica es una exigencia natural de cuestiones tan graves como localizadas, tan regionales como de Estado. Y por si alguien sospecha que Catalu?a ha inaugurado un precedente que condiciona a los constituyentes dir¨¦ que el contenido -t¨ªpicamente constitucional- de competencias legislativas y de gobierno de la Generalitat provisional es pr¨¢cticamente nulo, y lo alcanzado se ha hecho de acuerdo con la legalidad franquista, h¨¢bilmente aplicada. Catalu?a quiere para ella y para los dem¨¢s pueblos de Espa?a algo muy distinto. Pero como arranque organizativo, como reconocimiento de un principio democr¨¢tico del Estado espa?ol, tiene de sobra.

Servidores del Estado

Unas palabras finales dirigidas a los sujetos pr¨¢cticos m¨¢s importantes de la futura autonom¨ªa pol¨ªtica de las nacionalidades y regiones de Espa?a: a las personas que la har¨¢n diariamente posible y a las que la garantizar¨¢n en ¨²ltima instancia. Me refiero a los funcionarios civiles y militares del Estado.

Lo que estos servicios del Estado piensen respecto al tema auton¨®mico es vital para el pa¨ªs y para la democracia. Si ven en las autonom¨ªas -seg¨²n herencias viscerales- un principio de disgregaci¨®n del Estado, no s¨®lo no las servir¨¢n lealmente, sino que las erosionar¨¢n o suprimir¨¢n, siempre que puedan hacerlo. Pero, si, por el contrario, creen que, sirvi¨¦ndolas, sirven al Estado del mejor modo, y, con ¨¦l, a la Espa?a com¨²n y democr¨¢tica que todos los ciudadanos tenemos la obligaci¨®n de construir, entonces habr¨¢n enterrado el viejo fantasma de la desuni¨®n y estar¨¢n edifican do, seg¨²n su m¨¢s profundo deber, una Administraci¨®n p¨²blica verdaderamente pr¨®xima a la gente y dadora de justicia. Esta serie de art¨ªculos han sido escritos con la mirada puesta muy especialmente en estos servidores del Estado que son sus funcionarios. Al escribirlos he cre¨ªdo cumplir tambi¨¦n, sencillamente, con mi condici¨®n de tal.