Preautonom¨ªas, prerreforma fiscal, pre-Constituci¨®n

Profesor de la Universidad ComplutenseDespu¨¦s de dos a?os en un cenobio sanfranciscano de la Universidad ole California, uno regresa al pa¨ªs y se lo encuentra sometido a una zarabanda de acontecimientos que, intuyo, est¨¢n muy relacionados, aunque estimo van por caminos dispares, si no err¨¢ticos.

Por un lado, desde todos los puntos de la geograf¨ªa nacional (o estatal, para los susceptibles) hay carreras cortesanas y partisanas para negociar con un representante del presidente o con un ministro para las Regiones, estatutos de preautonom¨ªa a m¨¢s o menos corto plazo. Por otro lado, el Gobierno Surgido tras las elecciones de junio; anuncia un programa econ¨®mico, una de cuyas piezas b¨¢sicas es la reforma tributaria, y una de sus primicias, la reciente ley sobre medidas urgentes de reforma fiscal. Finalmente, una comisi¨®n de parlamentarios trabaja desde finales de agosto en un anteproyecto de Constituci¨®n, cuyo primer borrador ha sido desvelado estos d¨ªas.

Me parece que, de momento, lo ¨²nico que tienen en com¨²n estos tres importantes acontecimientos es su provisionalidad, su car¨¢cter preliminar. Pudiera justificarse esa com¨²n provisionalidad en base a la prudencia con que deben manejarse los asuntos p¨²blicos muy complejos. Y, en efecto, aunque ya se ha recordado que la Constituci¨®n de la Rep¨²blica de 1931 se redact¨® en veinte d¨ªas, debe tambi¨¦n recordarse que la reforma tributaria italiana se plante¨® en julio de 1967, pas¨® al Parlamento dos a?os m¨¢s tarde, se discuti¨® all¨ª durante otros dos y, aunque lleg¨® a ser ley en 1971, necesit¨® otro bienio para completarse. En cuanto a las premuras auton¨®micas de la Constituci¨®n italiana de 1947 todav¨ªa fueron m¨¢s aminoradas, gracias a la DC: una de las cinco regiones con estatuto especial tuvo que esperar hasta 1963 para conseguirlo, y los estatutos ordinarios del resto de las regiones no se formalizaron hasta 1970, y en la pr¨¢ctica, hasta 1972.

Bien. Si se ofrecen estos datos sobre, la experiencia italiana no es sino porque parece que nuestra Constituci¨®n camina hacia la f¨®rmula del Estado regional con ordenamientos auton¨®micos no uniformes. Uno no es de los que deploran que las cosas se hagan despacio si se hacen bien. Sin embargo, uno s¨ª va a mostrar su preocupaci¨®n por la presumible falta de coherencia y coordinaci¨®n entre estas tres importantes cuestiones del futuro del pa¨ªs. Concretamente:

1. No existe para la cuesti¨®n auton¨®mica un marco general m¨ªnimo que permita conocer los criterios del Gobierno al respecto, si es que existen. En cuanto a las posturas de los partidos, no han pasado, me parece, sino de pronunciamientos de principio.

2. Est¨¢ muy claro que las preautonom¨ªas no tienen nada que esperar de las preliminares medidas fiscales recientemente publicadas, pero est¨¢ totalmente confuso c¨®mo las preautonom¨ªas, o acaso autonom¨ªas para entonces, van a encajar en la reforma fiscal propiamente dicha, as¨ª como en los Presupuestos Generales del Estado.

3. El borrador de la Constituci¨®n tiene una enumeraci¨®n bastante precisa de las competencias exclusivas del Estado, pero no se conocen sino vaguedades respecto a la autonom¨ªa financiera, tanto en su vertiente de gastos como de ingresos p¨²blicos.

4. Hasta ahora no hay indicios de que la reforma fiscal, m¨¢s o menos en marcha, se pueda confrontar con los principios constitucionales tributarios, acaso porque se est¨¢ emprendiendo la primera sin que se hayan formulado los segundos. En otras palabras, se est¨¢ procediendo a la redacci¨®n de la Constituci¨®n sin que se haya formulado expresamente la necesidad de una nueva Constituci¨®n fiscal.

Autonom¨ªas: cuesti¨®n multilateral cara al futuro

Hasta ahora las negociaciones y concesiones preauton¨®micas tienen un enfoque bilateral: Administraci¨®n Central versus representantes de una nacionalidad o regi¨®n, quienes plantean sus exigencias limadas, lo m¨¢s probable en base al precedente de la Generalitat. Esto provoca algunas de estas consecuencias:

a) Los parlamentarios de todas las regiones se ven impulsados a montar precipitada, y m¨¢s o menos artificiosamente su presi¨®n negociadora, a fin de no quedar rezaga dos ante sus electores en el sarampi¨®n autonomista. Incluso propenden a adoptar t¨¢cticas, medio in fantiles medio deportivas, para ? saltar el techo catal¨¢n?.

b) Las ¨¢reas de problem¨¢tica adscripci¨®n a una regi¨®n u otra o a ninguna -caso de Rioja, Cantabria, Asturias y Murcia- se encuentran con nulas posibilidades de influir en ninguna negociaci¨®n, con lo que tender¨¢n o a exacerbar su propio particularismo o se ver¨¢n forzadas a montarse en un estatuto en marcha.

c) Como consecuencia, se excita por doquier la propensi¨®n retrospectiva del pa¨ªs (se blanden los viejos reinos, se resucitan venerables querellas, se inventan nuevas banderas e himnos) y, consecuentemente, se olvidan o minimizan los objetivos prospectivos de ordenaci¨®n territorial que tiene que elegir este pa¨ªs, m¨¢s all¨¢ de la irreversibilidad dictada, por los planes de obras p¨²blicas.

d) Obviamente, la euforia autonomista, por estimulante que sea desde ¨¢ngulos comunitarios, no es el mejor clima para sopesar ni el coste de oportunidad de cada operaci¨®n auton¨®mica, ni la evaluaci¨®n de la cara oculta que las autonom¨ªas, en su conjunto, tienen que revelar: el montaje de un sistema de equidad fiscal interregional que explicite de manera cuantificable la solidaridad tributaria y financiera entre los distintos pueblos de Espa?a. Por supuesto que tal solidaridad debiera ser debatida e instrumentada en un Senado constituido como C¨¢mara de las nacionalidades y regiones. Total: como en cualquier negociaci¨®n bilateral, en la que est¨¢ en curso para los estatutos preauton¨®micos hay, por ambas partes, ribetes aut¨¢rquicos que pueden erosionar el espacio econ¨®mico nacional, lo cual es inevitable, y el espacio econ¨®mico europeo, horizonte al clue parece aspirar la mayor¨ªa de la poblaci¨®n.

Constituci¨®n pol¨ªtica: nueva constituci¨®n fiscal

La raz¨®n principal de la confusi¨®n de la actual pol¨ªtica preauton¨®mica reside en que sus gestores la han enfocado con criterios formales jur¨ªdico -administrativos, cuando el fando de la cuesti¨®n auton¨®mica es el reparto, dentro del territorio, de los poderes pol¨ªtico-econ¨®micos. La secuencia l¨®gica ser¨ªa que los actuales escarceos preauton¨®micos sirvieran para debatir y ensayar el nudo de cualquier autogobierno, que no es otro sino la autonom¨ªa financiera; posteriormente, la superestructura jur¨ªdica formalizar¨ªa los proyectos, auton¨®micos.

Se ha elegido, sin embargo, una secuencia inversa, y ello, creo, no tanto por la reacci¨®n defensiva del equipo encargado de las relaciones con las Regiones ante la presi¨®n de ¨¦stas, cuanto porque el Ministerio de Hacienda se ha desentendido, de momento al menos, del asunto. Ello es tanto m¨¢s ir¨®nico cuanto que el actual titular de este ¨²ltimo departamento ha defendido hace poco m¨¢s de un a?o (en la XXIV Semana de Estudios de Derecho Financiero, Madrid, mayo 1976) la oportunidad de definir en la Constituci¨®n el paso de un poder tributario derivado o de segundo grado -el que actualmente detentan los entes territoriales locales- a un poder tributario originario. Otros altos funcionarios actuales del mismo Ministerio tambi¨¦n han defendido posiciones que si son obvias en un Estado, federal lo son menos en un Estado unitario. Por ejemplo, que la autonom¨ªa financiera exige tanto la capacidad de decidir sobre el gasto como la de fijar los ingresosque deben financiar aqu¨¦l. (Ponencia del actual director general de Tributos en la III Reuni¨®n de la Asociaci¨®n Espa?o la de Ciencia Regional, Oviedo, 1976.)

Pues bien, aunque existe unanimidad sobre la necesidad de descentralizar y controlar el gasto p¨²blico, la clarificaci¨®n de ideas ,sobre qu¨¦ ingresos s on regionalizables es muy escasa. Por ejemplo:

- La regionalizaci¨®n del futuro impuesto sobre el valor a?adido es muy compleja, pero no lo es tanto la del impuesto de ventas al detall.

- La centralizaci¨®n de los impuestos sobre la renta de las personas y las sociedades suele basarse en el conocido argumento de que son b¨¢sicos para instrumentar las pol¨ªticas de estabilizaci¨®n y distribuci¨®n. Empero, cabe pensar en un impuesto proporcional sobre la renta, establecido sobre las mismas bases que la Hacienda Central, aunque con autonom¨ªa regional para fijar los tipos.

- La regionalizaci¨®n de la licencia fiscal, contribuciones territoriales e impuesto de trasmisiones patrimoniales es, generalmente, reconocida. Pero no se ha alzado ninguna voz para que el flamente impuesto sobre el patrimonio neto pueda apuntalar su funci¨®n complementaria respecto al que grava la renta, pasando, en su regulaci¨®n definitiva, al ¨¢mbito de la Hacienda local, como sucede en Alemania, Noruega y Suiza.

Conclusi¨®n

La inconsistencia y falta de coordinaci¨®n de estas tres columnas de regulaci¨®n de la vida colectiva -Constituci¨®n, Reforma Fiscal y Autonom¨ªas- lleva a un peligro muy grave: que su tratamiento separado prolongue su provisionalidad, dado que la larga secuencia de aprobaci¨®n de estatutos auton¨®micos en los pr¨®ximos cinco a?os puede precisar reajustes continuos en la ordenaci¨®n tributaria y presupuestaria, amenazando incluso la viabilidad del texto constitucional. Adem¨¢s, la perspectiva a medio plazo de una permanente discusi¨®n de estatutos, necesitada de una reforma fiscal tambi¨¦n permanente, junto con una Constituci¨®n fr¨¢gil, no har¨ªa sino paralizar la posibilidad de que este pa¨ªs salga de la profunda crisis econ¨®mica en que est¨¢ sumido.