Preautonom¨ªa vasca: decretos-leyes y pactos forales / 2

?Cu¨¢l es la postura de los reales decretos-leyes que instituyen la ?preautonom¨ªa? vasca, con relaci¨®n a los pactos forales? Punto es ¨¦ste de grand¨ªsima importancia, ya que esos pactos han venido siendo, a lo largo de los siglos, los lazos que vinculaban jur¨ªdica y pol¨ªticamente las entidades vascas peninsulares al resto de Espa?a. Y aunque su vigencia ha quedado, de hecho, un tanto averiada, cuando no anulada, por las violaciones de que han sido objeto por parte del poder central, los vascos nunca han dejado de proclamar que los consideran vigentes de derecho, ya que los pactos no pueden romperse unilateralmente sin detrimento de la justicia.Por lo que a Navarra respecta, en el pre¨¢mbulo (p¨¢rrafo sexto) del decreto-ley que instituye el Consejo General del Pa¨ªs Vasco, se alude a las especiales circunstancias de Navarra, que posee un r¨¦gimen foral reconocido por la ley de 16 de agosto de 1841.

Como el car¨¢cter paccionado de ese r¨¦gimen ha sido reiteradamente tenido en cuenta y proclamado en leyes, reglamentos y en sentencias de tribunales, incluso en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, puede afirmarse que las palabras que acabo de citar reconocen a su vez, impl¨ªcitamente, la vigencia del pacto foral de Navarra. Hay M¨¢s. En el p¨¢rrafo segundo de la disposici¨®n final segunda de ese mismo decreto-ley, se autoriza al Gobierno a ?modificar la composici¨®n y atribuciones del Consejo Foral de Navarra, de acuerdo con su Diputaci¨®n Foral?; es decir, que esa modificaci¨®n, para tener fuerza legal, ha de ser pactada por el poder central con las autoridades navarras. Y el decreto-ley relativo al procedimiento que se deber¨¢ seguir para la posible incorporaci¨®n de Navarra al Consejo General, requiere, a su vez, un acuerdo (es decir, un pacto) entre la Diputaci¨®n navarra y el Gobierno central para determinar cu¨¢l ha de ser el ¨®rgano foral llamado a pronunciarse a favor o en contra de tal incorporaci¨®n, as¨ª como para fijar ?el procedimiento? y ?los t¨¦rminos? del refer¨¦ndum que podr¨ªa tener lugar acerca de esa cuesti¨®n. Establecer como condici¨®n indispensable, para cualquier alteraci¨®n del r¨¦gimen navarro que el Gobierno quiera introducir, el acuerdo previo de la autoridad legalmente representativa de Navarra, es reconocer claramente el car¨¢cter pactado de ese r¨¦gimen.

Mucho menos claro es el reconocimiento del pacto foral alav¨¦s. En el p¨¢rrafo segundo de la disposici¨®n final segunda del decreto-ley que instituye el Consejo General, se autoriza al Gobierno a reformar el real decreto que regula la organizaci¨®n y el funcionamiento de las Juntas Generales de Alava, sin m¨¢s limitaci¨®n que la de proceder a tal reforma ?sobre la base del respeto al r¨¦gimen foral vigente?: garant¨ªa imperfecta, por ser incompleta y precaria, ya que se halla a merced de la voluntad y del criterio (por muy recto y acertado que ¨¦ste sea) de una sola de las partes.

En cuanto a Guip¨²zcoa y Vizcaya, la reforma por el Gobierno del decreto relativo a sus respectivas Juntas Generales no est¨¢ sometida, en el decreto-ley que estoy comentando, a m¨¢s condici¨®n que la ?previa consulta al Consejo General del Pa¨ªs Vasco?, con ol¨ªmpica ignorancia de la representaci¨®n legal de las provincias interesadas. Se me dir¨¢ que esta representaci¨®n (la Diputaci¨®n respectiva) no es hoy democr¨¢ticamente representativa, y en todo caso lo es mucho menos que los parlamentarios. Pues bien: tampoco es democr¨¢ticamente representativa la representaci¨®n legal navarra (la Diputaci¨®n Foral), y acabamos de ver con cu¨¢nto miramiento es tratada. Puesto a preceptuar consultas, el decreto-ley habr¨ªa sido m¨¢s l¨®gico y m¨¢s conforme a la foralidad si hubiese ordenado consultar a los parlamentarios vizca¨ªnos sobre la reforma del r¨¦gimen de Vizcaya, y a los guipuzcoanos sobre la del de Guip¨²zcoa, en vez de consultar al Consejo General en bloque sobre las dos. Por otra parte, es cierto que, en la disposici¨®n final primera, se prev¨¦ ?el restablecimiento de reg¨ªmenes especiales de car¨¢cter foral de las provincias de Guip¨²zcoa y de Vizcaya?; pero se pone a ello condiciones tales, que la idea del pacto no aflora aqu¨ª por ning¨²n sitio; de modo que, en la arquitectura del decreto-ley, el adjetivo ?foral? colocado en esa frase m¨¢s parece floripondio u ornamento huero, que elemento estructural de importancia.

Eso es lo que ocurre con relaci¨®n a cada una de las cuatro entidades hist¨®ricas. Pero, como dije en mi art¨ªculo precedente, el decreto-ley que instituye el Consejo General presta al conjunto vasco mucho m¨¢s inter¨¦s y atenci¨®n que a las partes que lo componen. Y entra con ello en escena un factor nuevo y considerable, que podr¨ªa llegar a tener mucha importancia,

Por su forma, de derecho, ese decreto-ley es una disposici¨®n ?otorgada?: una medida tomada unilateralmente por el poder central para satisfacer una aspiraci¨®n popular (p¨¢rrafo segundo del pre¨¢mbulo), y que a este poder central, y s¨®lo a ¨¦l corresponde desarrollar (art¨ªculos dos y diez, y apartado a) del art¨ªculo 7) dictando los reglamentos correspondientes, excepto en lo tocante al r¨¦gimen interior del Consejo, que es competencia exclusiva de este ¨²ltimo. Pero en el fondo, de hecho, ese decreto-ley es fruto de un pacto entre los representantes parlamentarios de Alava, Guip¨²zcoa y Vizcaya y una parte de los de Navarra (parte minoritaria, por lo que, de momento, ese pacto no obliga a Navarra, y quiz¨¢ no la obligue jam¨¢s) por un lado, y el Gobierno central, por otro. La disposici¨®n legal sanciona, pues, un pacto pol¨ªtico. Es cierto que el Gobierno no violar¨ªa este pacto si, por ejemplo, disolviese el Consejo General, pues el art¨ªculo nueve (al cual los representantes vascos han dado su conformidad) le autoriza a hacerlo; pero lo violar¨ªa si modificase unilateralmente cualquiera de los t¨¦rminos del decreto-ley. Legalmente, mediante otro decreto-ley podr¨ªa modificarlo a su arbitrio. Pol¨ªticamente, la palabra dada quedar¨ªa, en tal caso, incumplida, y podr¨ªa hablarse de rotura unilateral de un pacto. Legalmente, tambi¨¦n las Cortes pudieron anta?o modificar la ley paccionada de 1841 sin contar con la Diputaci¨®n de Navarra; pero andando el tiempo, a medida que las normas legales y la jurisprudencia han ido reconociendo el car¨¢cter pactado del r¨¦gimen navarro, esa modificaci¨®n unilateral se ha hecho legalmente imposible. Aquella ley fue, como los decretos-leyes de ahora, un pacto no por su forma, sino por su fondo: la ley (decisi¨®n unilateral de las Cortes y de la Corona) sancion¨® el acuerdo de 1840 entre la Diputaci¨®n navarra y el Gobierno. Ahora, la Corona ha sancionado unilateralmente, con el asenso de la comisi¨®n parlamentaria competente, el acuerdo entre los parlamentarios vascos y el Gobierno, as¨ª como el acuerdo de los parlamentarios navarros entre s¨ª, que el Gobierno se hab¨ªa comprometido de antemano a aceptar. Y esto, que posee un significado pol¨ªtico muy grande, podr¨ªa tener una trascendencia jur¨ªdica incalculable.

Si as¨ª fuese, acabar¨ªamos de asistir, no dir¨¦ que al nacimiento, pero s¨ª a la g¨¦nesis, de una foralidad nueva. Y no se me diga que esto es dar demasiada importancia a lo que no pasa de ser un r¨¦gimen provisional. Nadie sabe lo que ocurrir¨¢ en el porvenir. Ese r¨¦gimen puede muy bien desarrollarse, adquirir quiz¨¢ perfiles definitivos a partir del embri¨®n actual, sin romper la continuidad de su ser. Si esto ocurriese -y puede muy bien ocurrir-, en los pactos que los decretos-leyes acaban de sancionar estar¨ªa el germen de un nuevo r¨¦gimen foral, de un nuevo pacto pol¨ªtico, no ya entre las entidades vascas por separado y el poder central, sino entre este ¨²ltimo y el conjunto formado por varias de aquellas. Y habr¨ªa comenzado as¨ª una nueva era de la foralidad.