Pa¨ªs Vasco: el dif¨ªcil uso de unas facultades limitadas/4

La disposici¨®n esencial del real decreto-ley que instituye el Consejo General del Pa¨ªs Vasco es la que crea este organismo al que atribuye (art¨ªculo 3) ?personalidad jur¨ªdica plena para la realizaci¨®n de los fines que se le encomienden?, y cuyos ?¨®rganos de gobierno y administraci¨®n, durante el per¨ªodo transitorio (es decir, hasta el final de la etapa preauton¨®mica), ser¨¢n el pleno del Consejo y los consejeros? (art¨ªculo 4), pudiendo asignarse a estos ¨²ltimos ?las titularidades y atribuciones que correspondan? a las competencias que se transfieran al Consejo (art¨ªculo 5, p¨¢rrafo 2).La frase relativa a los ?¨®rganos de gobierno y administraci¨®n? ha de ponerse en relaci¨®n con la disposici¨®n que figura al final del p¨¢rrafo l del art¨ªculo 5, seg¨²n la cual ?la ejecuci¨®n ordinaria de los acuerdos del Consejo General corresponder¨¢ en cada territorio hist¨®rico a las diputaciones forales?, las cuales ?quedar¨¢n obligadas al cumplimiento de los mismos?, salvo si se ejercita el derecho de veto. De modo que, como regla general, ser¨¢ la diputaci¨®n de cada provincia la que, en el interior de ¨¦sta, deber¨¢ aplicar los acuerdos del Consejo; y excepcionalmente, esta aplicaci¨®n podr¨¢ encomendarse a funcionarios que dependan directamente del Consejo y que estar¨¢n sometidos a la autoridad de uno de los consejeros, titular del departamento correspondiente (una especie de ministro al nivel del pa¨ªs aut¨®nomo o ?preaut¨®nomo?). Para lo cual, el art¨ªculo 7 contiene dos disposiciones. La primera de ellas (apartado a) declara competente al Consejo para ?designar sus ¨®rganos ejecutivos y crear los servicios necesarios para el ejercicio de sus funciones? (la expresi¨®n ?¨®rganos ejecutivos? ser¨ªa inadecuada, por hiperb¨®lica, si se refiriese solamente a la mesa del Consejo y a su secretar¨ªa); y la segunda (apartado d) lo declara competente para ?realizar la gesti¨®n y administraci¨®n de las funciones y servicios que le transfiera la Administraci¨®n del Estado?.

Libertad de acci¨®n limitada

La designaci¨®n de sus ?¨®rganos ejecutivos?, del mismo modo que la creaci¨®n de los ?servicios necesarios para el ejercicio de sus funciones?, deber¨¢ hacerlas el Consejo ?de conformidad con lo que se establezca en desarrollo de lo dispuesto? en el decreto-ley que lo instituye (art¨ªculo 7, apartado a); de modo que su libertad de acci¨®n en esta esfera se encuentra sujeta a lo que el Gobierno central disponga, ya que el decreto-ley est¨¢ claro en este punto: sus art¨ªculos 2 y 10 estipulan que ?las normas para el desarrollo y ejecuci¨®n? de sus disposiciones han de ser dictadas por el Gobierno. Es cierto que el Gobierno puede dictar normas dando amplias facultades al Consejo para reglamentar una porci¨®n de materias; pero puede tambi¨¦n no darle m¨¢s que unas facultades muy reducidas; y puede asimismo retirarle las facultades que le haya atribuido. El margen de libertad de acci¨®n del Consejo depender¨¢, en suma,?de sus relaciones con el Gobierno y ser¨¢ -es de suponer- tanto m¨¢s amplio cuanto mejores sean esas relaciones. Cuesti¨®n, como se ve, de juego pol¨ªtico, en el cual el Gobierno conserva en sus manos las bazas m¨¢s importantes, para no decir nada del poder que le atribuye el art¨ªculo 9, de disolver ?los ¨®rganos de gobierno del Consejo?, ?por razones de seguridad del Estado?. Es curiosa esta f¨®rmula, que no habla de disolver el Consejo, sino de disolver sus ?¨®rganos de gobierno?: lo que, en la pr¨¢ctica, viene a ser lo mismo, dada la definici¨®n que de tales ¨®rganos da el art¨ªculo 4, arriba citado. Lo que est¨¢ claro es que el Consejo no quedar¨ªa entonces abolido o suprimido, sino sencillamente disuelto, pudiendo en consecuencia elegirse otro, del mismo modo que, cuando se disuelve un Parlamento, se elige otro que lo reemplaza y cuyos miembros pueden ser -en todo o en parte- los mismos que los del anterior.

Hemos visto ya que el apartado d) del art¨ªculo 7 prev¨¦ la transferencia al Consejo de ciertas funciones y servicios que ahora incumben a la Administraci¨®n del Estado y que, en la etapa preauton¨®mica, no podr¨¢n ser muy numerosos, ya que el mismo art¨ªculo dice que el Consejo tendr¨¢ sus competencias limitadas por ?el vigente r¨¦gimen jur¨ªdico, general y local?, y sabido es que este r¨¦gimen se distingue por su esp¨ªritu centralizador. Y, por si ello no bastase, el art¨ªculo 8 contiene disposiciones m¨¢s que suficientes para obligar a respetar la centralizadora ?legislaci¨®n vigente ?. El apartado b) del art¨ªculo 7 prev¨¦ adem¨¢s que las diputaciones forales puedan transferir al Consejo algunas de sus actuales competencias.

Voz de alerta

Aqu¨ª se impone una voz de alerta. Cuando las diputaciones guipuzcoana y vizca¨ªna se hallan confinadas en la casi impotencia que caracteriza al r¨¦gimen provincial llamado ?com¨²n?; cuando a Alava, que goza mayor libertad de movimientos, se le asegura que no ha de perder, en el seno del Pa¨ªs Vasco aut¨®nomo, ninguna de las competencias que ahora posee; cuando se trata de atraer a Navarra garantiz¨¢ndole no solamente que conservar¨¢, sino que ampliar¨¢, su autonom¨ªa actual, el precipitarse a prever que algunas de las competencias que son hoy provinciales pasen, ya desde la etapa preauton¨®mica, a pertenecer al Consejo General, es no solamente incurrir en contradicci¨®n, sino despertar alarmas, ahuyentar posibles partidarios de la regionalizaci¨®n y suministrar pretextos a sus enemigos. El error no tiene remedio, pues el decreto-ley le encuentra ya en vigor; lo que ha de hacerse ahora es todo lo posible para que ese final del apartado d) del art¨ªculo 7 no se aplique nunca, caiga en desuso y sea sepultado en el olvido. Se me dir¨¢ que, siendo potestad de las diputaciones el hacer o dejar de hacer esa transferencia, no habr¨¢ peligro de que apliquen la disposici¨®n. Creo, sin embargo, que todo quedar¨ªa mejor si el Consejo General anunciase desde el principio su voluntad de no ejercer nunca ninguna de las funciones que competen hoy a los ¨®rganos provinciales de administraci¨®n y de gobierno.

Esto es lo que m¨¢s se acomoda al esp¨ªritu descentralizador que inspira el decreto-ley en su conjunto y que corresponde a las aspiraciones auton¨®micas tradicionales de los vascos. Y en la misma l¨ªnea se encuentra la disposici¨®n, ya citada, que encomienda a las diputaciones ?la ejecuci¨®n ordinaria de los acuerdos del Consejo General?. Queda por ver si la proliferaci¨®n de excepciones (es decir, de casos en que los consejeros titulares de los distintos departamentos preferir¨¢n hacer cumplir tales acuerdos por los funcionarios que tengan a sus ¨®rdenes, en vez de por las diputaciones) no acaba invalidando la regla general, de modo que esa ?ejecuci¨®n ordinaria? termine por ser extraordinaria y excepcional: cosa que es de temer que ocurra, ya que todo poder tiende a acaparar competencias, tanto ejecutivas como normativas. Y ahora, en la etapa preauton¨®mica, se dar¨¢ para ello la raz¨®n (que a menudo ser¨¢ mero pretexto) de que no es posible confiar a diputaciones no democr¨¢ticas la ejecuci¨®n de acuerdos de un Consejo General democr¨¢tico; y despu¨¦s, en la etapa auton¨®mica, como el hecho estar¨¢ ya consumado, la inercia har¨¢ el resto. De manera que tambi¨¦n aqu¨ª se impone la cautela, tanto por razones de principio (conservar en lo posible la pureza del r¨¦gimen descentralizado y federativo) como de t¨¢ctica (no descontentar a los vascongados y no ahuyentar a los navarros), y har¨¢ falta que las ambiciones de poder -inevitables, aunque no se confiesen- sepan disciplinarse para no caer en la tentaci¨®n de satisfacer a costa de las diputaciones el apetito de mando que el centralismo no permita saciar a costa de la Administraci¨®n del Estado.

Id¨¦ntica prudencia habr¨¢ de ejercitarse en el uso que el Consejo General haga de la competencia que le confiere el apartado c) del mismo art¨ªculo: ?Coordinar las actividades de las diputaciones forales que sean de inter¨¦s general o com¨²n al Pa¨ªs Vasco, sin perjuicio de las facultades privativas de aqu¨¦llas. ? Pues la necesidad de coordinar es, en este caso, una invitaci¨®n a dictar normas obligatorias, y la noci¨®n de ?inter¨¦s general o com¨²n? resulta tan vaga que permite interpretaciones muy amplias. Si el Consejo se limita a convocar a los representantes de las diputaciones para que coordinen de mutuo acuerdo las actividades de que se trate, obrar¨¢ m¨¢s sabiamente que si, estim¨¢ndose autorizado para dar ¨®rdenes, termina por absorber de hecho varias de las competencias que poseen hoy las diputaciones, so pretexto de coordinarlas.

El veto, aplazado

Ya s¨¦ que, contra semejantes eventualidades, as¨ª como contra cualquier acuerdo del Consejo que desagrade a una provincia, ¨¦sta dispondr¨¢ del derecho de veto. Pero ?en qu¨¦ condiciones? Dice el art¨ªculo 6 que cualquier provincia podr¨¢ ejercitar el veto a trav¨¦s de los ?representantes designados por su respectiva Junta General u organismo foral en su caso?. Y como, hasta que se celebren elecciones municipales, no habr¨¢ tales representantes, ello significa que, por ahora, no habr¨¢ veto porque ning¨²n miembro del Consejo designado por los parlamentarios tiene derecho a vetar nada. Y si las elecciones municipales se retrasan, el Consejo General funcionar¨¢ durante varios meses, tomar¨¢ acuerdos, los cumplir¨¢ por medio de sus propios funcionarios o los har¨¢ cumplir por las diputaciones, y nadie podr¨¢ vetarlos. Hay aqu¨ª una raz¨®n, que se a?ade a las arriba aducidas, para extremar la cautela. De lo contrario, la preautonom¨ªa quedar¨¢ desnaturalizada. Y la temible fuerza de los precedentes generadores de rutina burocr¨¢tica, aliada al apetito de poder que toda autoridad despierta en quien la desempe?a, har¨¢ lo restante para desnaturalizar tambi¨¦n la autonom¨ªa.