Constituci¨®n, soberan¨ªa y sistema fiscal

Diputado de UCD por Baleares. Miembro de la Comisi¨®n Constitucional

Los debates en el seno de la Comisi¨®n Constitucional hacen surgir la cuesti¨®n de la necesidad de apertura de un gran di¨¢logo nacional, paralelo a aqu¨¦l y en los medios de expresi¨®n, que contraste los diferentes criterios sobre las que han de ser grandes cuestiones de nuestra futura Constituci¨®n. Y entre ellas, la relativa a la organizaci¨®n territorial del Estado, a la coordinaci¨®n e integraci¨®n de los distintos poderes que se establezcan y a la dotaci¨®n de medios financieros a cada uno de ellos para el cumplimiento de sus fines, aparece como absolutamente prioritaria, porque de la soluci¨®n que en definitiva se adopte depende la obtenci¨®n de una paz definitiva en este ya centenario pleito territorial.

Esto, no obstante, la quiebra del Estado centralista y uniforme, de acuerdo con el modelo napole¨®nico y la creaci¨®n de un nuevo modelo social basado en un entramado de poderes intermedios entre el individuo y el Estado, precisamente por la difusi¨®n del poder pol¨ªtico a los niveles medios y m¨¢s pr¨®ximos a las comunidades que lo conforman, plantea problemas evidentes en lo que se refiere al sistema impositivo total. En efecto, las t¨¦cnicas de integraci¨®n vertical de los sistemas impositivos plurales (que pueden darse potencialmente en Espa?a, a los distintos niveles de Gobiernos) quiebran no s¨®lo los avances t¨¦cnicos conseguidos con un sistema uniformado como el que existe desde 1845, sino que pueden atentar y muy gravemente a los principios de generalidad de la imposici¨®n, igualdad de trato del contribuyente, entendida ¨¦sta no en un sentido puramente formal, sino material y de la capacidad contributiva. Y todo atentado a este ¨²ltimo reviste singular importancia, porque su consagraci¨®n es uno de los logros fundamentales del derecho constitucional, nacido de la famosa declaraci¨®n de Robespierre ante la Convenci¨®n sobre los Derechos del Hombre y del Ciudadano y que ya recogen nuestros primeros textos constitucionales de car¨¢cter liberal y progresivo a partir de 1812.

En definitiva, aqu¨ª va a existir una fuerte pugna entre las tesis autonomistas a ultranza, deseosas de integrar con el mayor contenido posible el logro institucional para sus propias comunidades y las que no lo son, o pueden no parecerlo y, sin embargo, ser¨ªa deseable que la tensi¨®n no se estableciera entre concepciones de diferente nivel de difusi¨®n territorial del poder pol¨ªtico, porque el problema es otro, de realizaci¨®n del valor justicia y de su adecuada instrumentaci¨®n t¨¦cnica. La descentralizaci¨®n pol¨ªtica no puede llevar aparejada la ruptura de nuestro sistema impositivo. Y aludiremos a continuaci¨®n a las razones que lo abonan desde ambos puntos de vista. Y no s¨®lo no puede, sino que no debe, porque la ubicaci¨®n de la soberan¨ªa tributaria a nivel global del Estado, como emanaci¨®n de la colectividad y enmarcada en la o las C¨¢maras Legislativas, no es obst¨¢culo alguno para la fijaci¨®n de poderes fiscales intermedios, la llamada potestad tributaria limitada, a nivel de las comunidades auton¨®micas y de sus ¨®rganos de gobierno.

Graduaci¨®n en cierto sentido similar a la consagrada por nuestra ley General Tributaria de 1963 -texto de alcance naturalmente m¨¢s limitado por la circunstancia hist¨®rica de su promulgaci¨®n-, pero que puede constituir un inicio o modelo v¨¢lido, sobre todo, por el notable avance que supone respecto de la legislaci¨®n local entonces vigente, la ley de 24 de junio de 1955 y sus reglamentos de desarrollo. Y porque el proceso seguido por su m¨¢s notable precedente hist¨®rico, que en la cuesti¨®n trata da manifiesta una evidente discordancia, la Ordenanza Tributaria Alemana de 1931 viene a corrobo rar la tesis expuesta de armoniza ci¨®n y, a¨²n m¨¢s, uniformidad del sistema impositivo del Estado alem¨¢n, que en el marco jur¨ªdico se intenta y produce con diversas me didas, las m¨¢s fundamental de to das la radical modificaci¨®n en el a?o 1969 del art¨ªculo 105 de la. Constituci¨®n.

Y sin que sea el caso alem¨¢n el ¨²nico a mostrar desde una perspectiva de derecho comparado, porque en id¨¦ntico sentido confluyen las tendencias fiscales en el caso italiano -creaci¨®n de un Estado progresivamente regionalizado en el desenvolvimiento de su propia Constituci¨®n- que en todo momento ha intentado preservar la soberan¨ªa pol¨ªtica y su proyecci¨®n, la soberan¨ªa tributar¨ªa, exlusivamente en el Parlamento y el Senado, como representaci¨®n del cuerpo social. Sin mengua del reconocimiento de poderes inferiores en las regiones, sean de estatuto normal o de estatuto especial, y que se ha traducido en un intento de unicidad y armonizaci¨®n de las figuras impositivas que componen el sistema fiscal y de las distintas administraciones financieras. Siendo destacable los supuestos en que este intento de uniformidad no ha tenido lugar, porque constituyen el m¨¢s claro ejemplo, por v¨ªa negativa, en que apoyar la tesis expuesta.

Por ¨²ltimo, es muy importante resaltar el ejemplo norteamericano, porque la consagraci¨®n a nivel legislativo de esta tendencia unitarista se produce en el marco de una de las legislaciones del mundo de tinte m¨¢s marcadamente federalista. Y el precedente estadounidense de consolidar, a partir de 1973, la utilizaci¨®n del llamado ?piggybacking? siempre que los gobiernos de los municipios, condados y estados uniformen su legislaci¨®n fiscal en el m¨¢s importante de sus tributos, cedi¨¦ndoles la Administraci¨®n fiscal federal y el peso notable que su maquinaria humana y volumen de datos supone, constituye un argumento de gran fuerza. M¨¢xime por producirse en una econom¨ªa de mercado tan caracter¨ªstica como la norteamericana, y por la importancia que all¨ª posee el argumento de la racionalidad econ¨®mica, llevado hasta sus extremos en el marco de la actividad capitalista.

La tesis expuesta, de conservaci¨®n de la uniformidad del sistema fiscal, entendido ¨¦ste en el sentido de Hinrichs, Brochier o Einaudi, recibe una clara apoyatura desde el ¨¢ngulo puramente econ¨®mico. Es dif¨ªcilmente concebible la realizaci¨®n de cualquier pol¨ªtica econ¨®mica, sea cual sea su signo: socialista, reformista o conservadora, con una pluralidad de sistemas fiscales emanados de los distintos Gobiernos territoriales, desde el municipal hasta el estatal, que d¨ªstorsionen el proceso econ¨®mico con una variedad asim¨¦trica de figuras impositivas. O que incentiven y coarten simult¨¢neamente unas mismas conductas econ¨®micas sectoriales a trav¨¦s de los m¨¢s variados institutos fiscales. Y que, en suma, no har¨ªan sino peligrar objetivos de estabilidad econ¨®mica, reactivaci¨®n o desaceleraci¨®n.

T¨¦cnicamente, cualquier conjunto impositivo, y mucho m¨¢s los que reciben la denominaci¨®n de sistema fiscal, apoya su logro en lo que constituye la soluci¨®n al m¨¢s importante de sus problemas en una sociedad de econom¨ªa desarrollada: la integraci¨®n de las bases imponibles, en todos los tributos, y especialmente en los de car¨¢cter personal y directo. Y el conocimiento de las bases de tributaci¨®n s¨®lo es posible desde la perspectiva de un sistema uniforme y con una administraci¨®n fin¨¢nciera coordinada, si no ¨²nica, y el ejemplo norteamericano antes citado revela la prueba de la necesidad as¨ª sentida cuando existe un aparato fiscal plural actuando sin la debida integraci¨®n. Y sin que ello sea obst¨¢culo para que la deseada descentralizaci¨®n fiscal se produzca en el ¨¢mbito del gasto p¨²blico, en el que s¨ª tiene sentido y del que nos ocuparemos en diferente momento.

Por ¨²ltimo, hay razones de car¨¢cter pol¨ªtico que deben sobreponerse a las puramente t¨¦cnicas o econ¨®micas expuestas. Antes hemos aludido a la realizaci¨®n del valor Justicia como meta de toda actividad pol¨ªtica y que en el ¨¢mbito de la actividad financiera del Estado necesariamente s¨¦ltraduce en la efec tiva realizaci¨®n del principio de la capacidad contributiva como informante metajur¨ªdico de! sistema. Su propia consagraci¨®n constitucional, ya con una larga perspectiva- hist¨®rica, demuestra c¨®mo en el fondo subyace una corriente permanente que aspira a realizar los postulados que originaron las continuas convulsiones sociales en el marco europeo occidental, muy anterior a los primeros pensadores socialistas, con claros ejemplos en el mundo hel¨¦nico y sobre todo en el romano. Y la pretensi¨®n de su vigencia en el momento actual, en sociedades de medio o gran desarrollo que se desenvuelvan en el ¨¢mbito de la econom¨ªa de mercado, ¨²nicamente puede tener lugar a trav¨¦s de la eficacia redistribuidora de renta que es consustancial al propio sistema fiscal. Y por ello es tan importante que la configuraci¨®n de ¨¦ste sea tal que lo haga t¨¦cnica y econ¨®micamente posible. Razones pol¨ªticas, econ¨®micas y de t¨¦cnica tributaria se a¨²nan, as¨ª, en una com¨²n exigencia de mantenimiento de un sistema fiscal uniforme. Porque, en otro caso, el alejamiento de los principios y fines que lo inspiran transforma al sistema impositivo en una pura m¨¢quina recaudatoria de los medios necesarios para la satisfacci¨®n de,las necesidades p¨²blicas. Siquiera ¨¦sta se haga de una forma inconexa o contradictoria a trav¨¦s de variados gobiernos y administraciones territoriales.