El consenso constituicional y los tratados internacionales de derechos humanos / 1

El ciudadano espa?ol que haya venido siguiendo dila a d¨ªa la elaboraci¨®n de la nueva Constituci¨®n debe de estar ya curado de sobresaltos. Esta ser1presumiblemente la explicaci¨®n de que no se haya acogido con excesiva alarma la noticia de una nueva ?ruptura del consenso? (EL PAIS, 24-VIII-1978). Creo, sin embargo, que es obligaci¨®n de todos el preocuparse por que la Constituci¨®n espa?ola de 1978 nazca con los mayores concursos posibles. En este sentido, cabe preguntarse por las razones de la supuesta ruptura y por el contenido real de la divergencia. No me refiero, claro est¨¢, a los motivos ¨²ltimos que impulsen a unos o a otros, sino simplemente al sentido y alcance que pueda darse, dentro de unos estrictos par¨¢metros jur¨ªdicos, a los textos que han dado lugar a la controversia.La base del problema se encuentra, al parecer, en el art¨ªculo 25 del proyecto constitucional, referente al derecho a la educaci¨®n y a la libertad de ense?anza. Texto de transacci¨®n, aprobado mediante un acuerdo casi general en el Congreso, ha sido, no obstante, objeto de furibundos ataques por parte de ciertos sectores que han pretendido modificarlo de una u otra manera en el Senado. Han llovido, pues, las enmiendas al art¨ªculo 25, pero parece ya bastante claro que ninguna de ellas prosperar¨¢, por imponerse el compromiso pol¨ªtico alcanzado en este tema por los grupos parlamentarios mayoritarios (EL PAIS, 265-VIII-1978). Ahora bien, los defensores del actual texto sospechan que los revisionistas pretenden lograr el mismo objetivo dan do un rodeo, mediante la adici¨®n de un nuevo p¨¢rrafo al art¨ªculo 10?, ya aprobado por la Comisi¨®n Constitucional del Senado y que di ce as¨ª: ?Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constituci¨®n reconoce se interpretar¨¢n de conformidad con la Declaraci¨®n Universal de los Derechos Humanos y dem¨¢s trata dos y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espa?a. ?

Este precepto, que tiene un obvio precedente en el art¨ªculo, 16 de la Constituci¨®n portuguesa de 1976, suscita m¨²ltiples interrogantes, tanto desde una perspectiva de Derecho internacional como de Derecho interno y, sobre todo, de su interacci¨®n. Pero ahora s¨®lo interesa contemplar el, problema inmediato que nos ocupa: ?puede decirse que este nuevo texto altere el sentido y alcance de las disposiciones contenidas en el[ art¨ªculo 25? Todo depender¨¢, l¨®gicamente, de las obligaciones que en esta materia contengan los textos internacionales sobre derechos humanos y de la medida en que el art¨ªculo 25 recoja ya la sustancia de esas obligaciones.

El n¨²cleo de la cuesti¨®n, seg¨²n se desprende de las declaraciones de unos y de otros, es la alegaci¨®n -formulada por los cr¨ªticos del art¨ªculo 25- de que ¨¦ste estar¨ªa en contradicci¨®n con solemnes compromisos adquiridos por Espa?a, al no garantizar plenamente la ?libertad de ense?anza?, entendida por ellos como el derecho irrestricto de los padres a escoger escuela para sus hijos (y, sobreentendido, que esa escuela, aunque sea privada, est¨¦ financiada con fondos p¨²blicos, pero que no se vea por ese hecho sometida a ning¨²n tipo de control). Como esas alegaciones se han venido haciendo con poca precisi¨®n y menor rigor, bueno ser¨¢ que repasemos los convenios internacionales relativos a derechos humanos que contienen cl¨¢usulas sobre educaci¨®n y que han sido suscritos por Espa?a.

Veamos primero los Pactos de las Naciones Unidas de 1966 en vigor desde 1976 y ratificados por Espa?a en 1977 (BOE de 30-IV- 1977). Hay que empezar por subrayar el mismo hecho de que se trate de dos Pactos, uno sobre Derechos Civiles y Pol¨ªticos (DCP), y otro, sobre Derechos Econ¨®micos, Sociales y Culturales (DESC). ?Por qu¨¦ dos pactos para desarrollar y dar fuerza vinculante indubitada a un solo texto: la Declaraci¨®n Universal de los Derechos Humanos, de 1948? Sencillamente, porque la Asamblea General de las Naciones Unidas se percat¨® de la enorme dificultad, por no decir imposibilidad, de tratar con el mismo rasero dos clases distintas de derechos: los derechos humanos ?cl¨¢sicos?, que se caracterizan, en general, por prohibir al Estado determinadas conductas respecto a los individuos y son, por tanto, judicialmente exigibles (como, por ejemplo, la libertad de prensa); y los ?nuevos? derechos humanos, que postulan una actividad positiva por parte de los poderes p¨²blicos, pero que tienen un mero car¨¢cter de directrices y no suelen ser por s¨ª mismos justiciables (por ejemplo, el derecho a la seguridad social). Dicho en t¨¦rminos t¨¦cnicos, el Pacto DCP impone ?obligaciones de comportamiento?, exige una determinada conducta (normalmente, una abstenci¨®n) por parte del Estado, en tanto que el Pacto DESC enuncia ?obligaciones de resultado?, se?ala objetivos que cada Estado puede alcanzar por los medios que a s¨ª mismo se se?ale. Las disposiciones generales de cada pacto son significativas: mientras que el art¨ªculo 2 del Pacto DCP establece la necesidad de que el Estado garantice judicialmente los derechos civiles y pol¨ªticos, el art¨ªculo 2 del Pacto DESC reconoce que cada Estado puede adoptar medidas por separado para lograr progresivamente, por los medios que considere apropiados, los objetivos fijados por el tratado.

Esta es la misma distinci¨®n que ha llevado al constituyente espa?ol a separar en sendos cap¨ªtulos del proyecto las ?libertades y derechos? (art¨ªculos 13 a 34) y los ?principios rectores de la pol¨ªtica econ¨®mica y social? (art¨ªculos 35 a 47), garantizados de manera muy diferente seg¨²n el art¨ªculo 48: las ?libertades y derechos? son objeto de protecci¨®n directa por los tribunales, mientras que los ?principios rectores? no pasan de ser directrices para los poderes p¨²blicos que no constituyen derechos subjetivos alegables como tales ante un tribunal.

Pues bien, la libertad de ense?anza pertenece al primer ¨¢mbito y el derecho a la educaci¨®n se inscribe en el segundo. Y precisamente buena parte de los problemas planteados por el art¨ªculo 25 se derivan de haber confundido los dos planos en una misma disposici¨®n.