Las tranferencias intergubernamentales, clave de la solidaridad econ¨®mica

Profesor de la Universidad de Barcelona

A medida que se va perfilando la descentralizaci¨®n del sector p¨²blico y las autonom¨ªas dentro de la Constituci¨®n, en ciertos sectores subsiste el temor a la insolidaridad econ¨®mica, que podr¨ªa traducirse en un mayor desequilibrio entre las regiones espa?olas. Este temor es infundado, puesto que la solidaridad econ¨®mica entre regiones es no s¨®lo pol¨ªticamente necesaria, sino t¨¦cnicamente factible a trav¨¦s de las subvenciones o transferencias de recursos. A¨²n m¨¢s, esta solidaridad es un hecho desde hace a?os en pa¨ªses como Estados Unidos, Gran Breta?a y Australia, que poseen un alto grado de descentralizaci¨®n y est¨¢n formados por regiones tan pobres como Alabama, Gales y South Australia y tan ricas como California, Buckingham y Victoria, respectivamente.

En este art¨ªculo se expone el papel fundamental que deben tener las subvenciones o transferencias de recursos de un Gobierno central al local en una Administraci¨®n p¨²blica descentralizada. Para ello se analizan en detalle los distintos tipos de subvenciones -muchos de los cuales est¨¢n por estrenar en Espa?a- y los objetivos que cada uno de ellos puede cumplir, centr¨¢ndose especialmente en la equidad o solidaridad entre regiones.

Antes de proseguir hay que precisar, por una parte, que al hablar de ?Gobierno local? como contrapuesto al ?central? nos referimos a los municipios, provincias y regiones o nacionalidades. Por otra parte, para simplificar el tema a nivel te¨®rico se toma como base un sector p¨²blico uniformemente descentralizado, aunque la argumentaci¨®n siga siendo totalmente v¨¢lida en el caso de una autonom¨ªa de grado distinto para algunas de las regiones. En tercer lugar, cabe remarcar que la solidaridad regional implica el objetivo de igualdad horizontal, independiente de la re distribuci¨®n de la renta personal. Esta distribuci¨®n se realiza principalmente a trav¨¦s de los ingresos p¨²blicos -impuestos progresivos- a nivel central y no local, por razones econ¨®micas y con el fin de evitar los para¨ªsos fiscales y la rivalidad entre Gobiernos locales

Solidaridad y transferencias

Por solidaridad econ¨®mica se entiende la colaboraci¨®n financiera permanente entre las diferentes ¨¢reas de Espa?a para que todo ciudadano pueda disponer de un m¨ªnimo de servicios p¨²blicos -vivienda, educaci¨®n, asistencia social, etc¨¦tera- y no sea discriminado por su lugar de residencia, bien sea ¨¦ste en una zona pobre o rica.

Este concepto de solidaridad econ¨®mica entre regiones es lo que, en t¨¦rminos de federalismo fiscal, se denomina equidad horizontal: igual trato de iguales. El lugar de residencia de un ciudadano no debe ser motivo de discriminaci¨®n, y aqu¨¦l, ya sea cordob¨¦s, vasco o sabadellense, tiene derecho a un m¨ªnimo adecuado de servicios o bienes p¨²blicos. Esta solidaridad econ¨®mica puede f¨¢cilmente hacerse realidad por medio de transferencias del Gobierno central al local.

Existe una reciente, pero extensa literatura econ¨®mica sobre transferencias que permite cumplir con los objetivos principales del sector p¨²blico. Respecto al objetivo de la asignaci¨®n de recursos el Gobierno central puede estimular, mediante transferencias, a los Gobiernos locales para que ofrezcan un nivel m¨ªnimo de un determinado servicio, y puede compensar por la p¨¦rdida de beneficios -debido a las ?externalidades?- que sufra el Gobierno local al suministrar ciertos bienes p¨²blicos. Por otra parte, y de acuerdo con el principio distributivo, el Gobierno central puede transferir a un ente local los ingresos necesarios para igualar su capacidad fiscal respecto a la de las dem¨¢s localidades, suponiendo id¨¦ntico esfuerzo fiscal -por parte de cada una de ellas. Adem¨¢s, el Gobierno central puede proporcionar transferencias a los Gobiernos locales, para igualar el coste de una unidad de servicio p¨²blico.

Tipos de transferencias

Las transferencias intergubernamentales tienen en la legislaci¨®n actual espa?ola una importancia relativamente peque?a. La mayor¨ªa de transferencias han sido en forma de subvenciones de proyectos o discrecionales -por no decir- arbitrarias- en seg¨²n qu¨¦ casos. Estas subvenciones han sido, a veces, ?arrancadas? por el alcalde simp¨¢tico a la Diputaci¨®n Provincial para la financiaci¨®n de una piscina municipal, o por el diputado tozudo en busca de recursos para treinta kil¨®metros de carretera al ministerio correspondiente.

La imagen que en Espa?a se tiene de la subvenci¨®n es algo as¨ª como el man¨¢ ca¨ªdo del cielo o como un regalo que el Gobierno absoluto hace no siempre a la provincia o municipio m¨¢s necesitado sino, a menudo, al m¨¢s h¨¢bil. Este tipo de transferencia -?tan espa?ola!- es propio de sistemas centralizados y en un sistema con distintos niveles de Gobierno debe reservarse a financiar gastos de capital extraordinarios y no los que son responsabilidad del Gobierno local.

Diferentes a las subvenciones de proyectos son las transferencias formuladas que se otorgan anualmente y de modo regular a los Gobiernos locales de acuerdo con una f¨®rmula universal, dependiente de factores como el nivel de poblaci¨®n, su densidad, la proporci¨®n de ¨¢reas urbanas, el grado de desertizaci¨®n, el porcentaje de poblaci¨®n infantil y senil, etc¨¦tera, seg¨²n el servicio que se desee financiar. Las transferencias pueden, por otra parte, estar en funci¨®n directa de un determinado gasto p¨²blico que se desea potenciar o en relaci¨®n inversa a la capacidad fiscal del municipio o provincia. Gran Breta?a, por ejemplo, financia su presupuesto local mediante transferencias formuladas en m¨¢s de. un 40%.

Las transferencias formuladas pueden ser de distintos tipos, seg¨²n el objetivo de asignaci¨®n o igualaci¨®n que con ellas se persiga: transferencias generales son las que se dan sin condiciones en el modo de gastarlas; espec¨ªficas, las que se exige sean gastadas en un determinado servicio p¨²blico. Ambos tipos de transferencias pueden a su vez ser proporcionales o en bloque. Las transferencias proporcionales (o compensadoras) requieren por parte de cada ente local una aportaci¨®n proporcional de ingresos propios. El grado de proporcionalidad puede depender inversamente del nivel de capacidad fiscal de la provincia o municipio, en relaci¨®n con una media nacional o con la localidad de mayor capacidad fiscal.

Este tipo de transferencias proporcionales es el que mayor grado de igualaci¨®n podr¨ªa aportar al objetivo de la solidaridad econ¨®mica. Las transferencias en bloque, por otra parte, se conceder¨ªan de acuerdo con unos ¨ªndices estructurales -poblaci¨®n, densidad urbana, nivel de renta personal, etc¨¦tera-, sin exigirse un apareamiento de ingresos por parte del receptor. Estas transferencias son complementarias a las ?proporc¨ªonales seg¨²n la capacidad fiscal?, en la consecuci¨®n de la solidaridad entre pueblos. Las transferencias en. bloque gozar¨ªan, l¨®gicamente, de una mayor aceptaci¨®n por parte de los Gobiernos locales porque proporcionar¨ªan un mayor grado de libertad. Sin embargo, las subvenciones proporcionales estimular¨ªan mejor la imposici¨®n local y permitir¨ªan comparar -e igualar- los distintos esfuerzos fiscales de cada regi¨®n.

En la pr¨¢ctica existe el ejemplo de la Administraci¨®n Nixon, que en 1972 introdujo un nuevo tipo de transferencia conocido por el revenue sharing -cuya traducci¨®n es sistema de ingresos compartidos (SIC)-, que reemplaz¨® a un gran n¨²mero de pequenas subvenciones espec¨ªficas. El SIC es una transferencia -general o espec¨ªfica-, a su vez proporcional y en bloque, de un determinad¨®porcentaje de los ingresos federales del impuesto de la renta personal, distribuida en funci¨®n de la poblaci¨®n, de la renta per c¨¢pita y del esfuerzo fiscal de cada Estado o ente local. El SIC, por tanto, es un ejemplo real de una subvenci¨®n que facilita la igualdad y la libertad en el reparto del gasto p¨²blico local.

Fondo de compensaci¨®n interterritorial

En los art¨ªculos 150,151 y 152 del proyecto de Constituci¨®n aprobado por el Congreso y actualmente en discusi¨®n en el Senado quedan asegurados el principio de ?solidaridad entre todos los espa?oles? y ?la garant¨ªa de un nivel m¨ªnimo en la prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos?. Esta igualdad fiscal se garantiza a trav¨¦s de ?participaciones en los ingresos del Estado? (art¨ªculo 151. 1) y de ?transferencias de un fondo de compensaci¨®n interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado? (art¨ªculos 151.1 y 152.2).

Con el aval constitucional, y mediante ley, podr¨¢n, por consiguiente, articularse los distintos tipos de subvenciones capaces de garantizar la solidaridad regional. El t¨¦rmino ?fondo de compensaci¨®n interterritorial? con rasgos de la hasta hoy estrecha legislaci¨®n local pretende englobar las transferencias con fines igualitarios. Si bien el t¨¦rmino puede considerarse algo limitativo y m¨¢s bien propio de una ley ordinaria que de una Constituci¨®n, no tiene por qu¨¦ ser tan s¨®lo lo que alguien ha querido llamar ?limosna constitucional? para las comunidades con menor capacidad fiscal.

La solidaridad econ¨®mica es no s¨®lo t¨¦cnicamente posible, sino que se lleva a cabo y con ¨¦xito en pa¨ªses descentralizados como Estados Unidos y Alemania. Lo que hace falta en nuestro sector p¨²blico es introducir entre los recursos algunos tipos de las subvenciones mencionadas, que, en Espa?a, est¨¢n por estrenar.