1982: un presupuesto innovador

En los pa¨ªses de mayor desarrollo administrativo -con Estados Unidos a la cabeza- es ya t¨®pica la revoluci¨®n conceptual y operativa que ha supuesto la concepci¨®n program¨¢tica de los presupuestos p¨²blicos. Si de algo se ha pecado ha sido justamente de excesiva confianza en sus posibilidades como panacea redentora de los males end¨¦micos de las Administraciones p¨²blicas, porque lo que la natura de la gesti¨®n gubernamental no da no lo resuelven Salamancas acad¨¦micas ni tecnol¨®gicas. En los ¨²ltimos a?os asistimos a un cierto reflujo de esta ola universal, que empieza a dejar las cosas en su sitio, aprovechando cuanto de ¨²til tiene el nuevo modelo presupuestario, libre de su primitiva etiqueta de divina pomada administrativa.A los treinta a?os de su invenci¨®n, el presupuesto por programas ha quedado en lo que puede y debe seguir siendo: un mecanismo racional de decisi¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica, una explicitaci¨®n de prioridades p¨²blicas, una visi¨®n sistem¨¢tica de fines y medios coherentemente interrelacionados, una adecuaci¨®n de recursos escasos a metas alternativas y una vocaci¨®n de eficacia y eficiencia gubernamental; un equilibrio, en fin, pol¨ªtico, econ¨®mico y social.

El programa presupuestario, como categor¨ªa central de la nueva t¨¦cnica, representa un quehacer concreto y dimensionado, una unidad de asignaci¨®n de recursos humanos, materiales y financieros, un marco para la gesti¨®n, un centro de seguimiento contable y un objeto de evoluci¨®n y control; implica responsabilidades espec¨ªficas a nivel de los distintos poderes del Estado, de las diversas autoridades pol¨ªticas y de los sucesivos escalones jer¨¢rquicos de la Administraci¨®n.

De la adecuada comprensi¨®n y cumplimiento del papel que a cada uno de ellos corresponde depende el ¨¦xito o fracaso de lo que con su introducci¨®n se pueda lograr. Esto, ya est¨¢ dicho, no ser¨¢ todo lo que ofrecen los manuales al uso o las disertaciones acad¨¦micas; pero, en cualquier caso, incomparablemente m¨¢s de lo que permit¨ªa la arcaica concepci¨®n ingreso-gasto, borra de toda referencia expl¨ªcita a metas, costes y responsabilidades gestoras.

Vencer el c¨²mulo de resistencias

Asistimos estos d¨ªas a la discusi¨®n parlamentaria de la veintena de vol¨²menes que integran los Presupuestos Generales del Estado espa?ol para 1982; con ellos llega a nuestra Administraci¨®n p¨²blica un aura de modernidad. Quien tenga experiencia en este tipo de reformas apreciar¨¢ el esfuerzo colosal del Ministerio de Hacienda de los ¨²ltimos a?os por avanzar paso a paso, en la adopci¨®n progresiva de un sistema radicalmente distinto al vigente desde 1850 y en el que se formaron ocho generaciones fiscales y un centenar de promociones de sus cuerpos especializados. Vencer el c¨²mulo de resistencias inevitables en una innovaci¨®n de esta envergadura supone un compromiso extraordinario del Ministerio impulsor, una decisi¨®n sostenida del Gobierno por superarlas y de la oposici¨®n por exigirlo y una amplia difusi¨®n acad¨¦mica para formar a las nuevas generaciones de profesionales en la filosof¨ªa, conceptos, objeto y m¨¦todos de trabajo, rescat¨¢ndolos del arcano tradicional de la administraci¨®n financiera; porque el Presupuesto por programas no es materia confinada a sumar y restar caudales, sino verdadero plan de acci¨®n del Gobierno, pol¨ªticamente pactado y t¨¦cnicamente construido, que interesa por igual a toda la ciudadan¨ªa y concita el esfuerzo de todos los organismos p¨²blicos.

Sorprende por ello el desinter¨¦s c¨ªvico ante la actual discusi¨®n parlamentaria de un presupuesto como el espa?ol, programado por vez primera en su integridad. Todo el quehacer p¨²blico del a?o pr¨®ximo -per¨ªodo que apunta crucial para la pol¨ªtica, la econom¨ªa y el orden social de la naci¨®n- est¨¢ ya encapsulado y sintetizado en esos doscientos programas gubernamentales: hay un ministro de Hacienda defendiendo la totalidad del proyecto a nombre del Ejecutivo, unos ministros arguyen sus opciones sectoriales y una oposici¨®n institucionalizada que escruta, distingue, enmienda, reformula o asume el plan de acci¨®n del Gobierno de turno: est¨¢n dadas todas las condiciones objetivas para el logro de esos m¨²ltiples equilibrios implicados. Sin embargo, cualquier noticia contingente, avatar o escaramuza de partido, grupo, estamento o club parece captar la imaginaci¨®n e inter¨¦s popular y abrirse paso en los medios de comunicaci¨®n con mejor fortuna que la discusi¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica de los planes de Educaci¨®n, Obras P¨²blicas a Comercio Exterior para todo un a?o. Atribuyamos a la novedad del sistema el que el cuerpo nacional no se haya a¨²n percatado de la verdadera dimensi¨®n del tema y siga pensando que la discusi¨®n presupuestaria consiste en el tira y afloja, de siempre para, arrimar el ascua financiera a la sardina de cada cual. La clase pol¨ªtica, sin embargo debe saber ya a estas alturas con qu¨¦ tipo de parrilla est¨¢ preparando el condumio nacional de 1982 y dedicar a su adecuado aderezo buena parte del impulso actual.

La posibilidad de evitar errores

Con todo ello, empero, no se habr¨¢ hecho sino empezar. Si algo tiene de ventajosa la tard¨ªa adopci¨®n espa?ola del Presupuesto por programas es la posibilidad de evitar los errores y fallos que han dado al traste o debilitado el sistema en buen n¨²mero de experiencias comparadas.

En algunos pa¨ªses, el nuevo presupuesto ha fracasado por falta de continuidad en la voluntad pol¨ªtica de su implantaci¨®n, que requiere no menos de siete a?os de presi¨®n sostenida en los m¨¢s altos niveles decisorios; en otros, por deficiencias en el manejo o falta de capacidad instalada para el complejo seguimiento mecanizado de unos programas que han de formularse, ejecutarse, modificarse, contabilizarse, controlarse y evaluarse en la noria del perfeccionamiento continuo; en otros, en fin, por falta de suficiente preparaci¨®n interdisciplinaria -pol¨ªtica, econ¨®mica, jur¨ªdica, organizativa, psicol¨®gica y administrativa- de los miles de funcionarios implicados en cada nivel y etapa de la acci¨®n p¨²blica.

No parece amenazado el caso espa?ol por ninguno de estos tres peligros, aunque el primero siempre est¨¦ latente y sea principal responsable de los frenazos y retrocesos del sistema en los pa¨ªses m¨¢s desarrollados, como acaba de acontecer en el modelo norteamericano. Pero la actual orientaci¨®n del Ministerio de Hacienda apunta a la consolidaci¨®n del proceso, y cabe esperar que cualquier futuro cambio pol¨ªtico insista en preservarlo. De c¨®mo se enfoquen desde ahora las etapas de ejecuci¨®n, seguimiento y control depender¨¢ el ¨¦xito definitivo de esta esencial reforma administrativa o su archivo hist¨®rico como una innovaci¨®n m¨¢s que la Administraci¨®n p¨²blica result¨® incapaz de digerir.

Es la hora del guiso. Los cocineros est¨¢n en su sitio y parecen conocer el oficio. Al pueblo tocar¨¢ decidir en su d¨ªa si le dieron gato por liebre o si, con esta primera y fundamental piedra de toque, se ha puesto en marcha la reforma administrativa espa?ola.