Las incompatibilidades de los funcionados

Se vuelve a hablar con insistencia de la reforma administrativa. Y vuelve a ordenarse ¨¦sta sobre un punto clave de la estructura de las administraciones p¨²blicas en fase de reordenaci¨®n: la funci¨®n p¨²blica. Cabe preguntarse, sin embargo, si los proyectos ya enviados al Parlamento pueden suponer una aut¨¦ntica reforma de ¨¦sta o, por el contrario, nos estamos moviendo en un conjunto de planos que no coinciden o, incluso, los proyectos en tr¨¢mite se est¨¢n, como los sabores, anulando entre s¨ª.Tres son los proyectos de ley sobre los que se basa la reforma en referencia: el estatuto de los funcionarios, la ley reguladora del ejercicio de los derechos fundamentales de ¨¦stos y la ley de incompatibilidades en la percepci¨®n de retribuciones en el sector p¨²blico. Puede establecerse que el test b¨¢sico que permite enjuiciar sobre todo la viabilidad y credibilidad de los dos primeros depende del ¨²ltimo. En palabras del profesor Parada V¨¢zquez, comentando una notable obra de Claude Narbel, para que la reforma de la funci¨®n p¨²blica pueda hacerse con seriedad ha de suponer la inmediata vigencia de soluciones que no respeten privilegios de funcionarios o cuerpos. Y el proyecto de ley de incompatibilidades aludido, informado ya por la ponencia de la comisi¨®n correspondiente del Congreso, parece que no va por ese camino.

En nuestro pa¨ªs, cuando se habla de incompatibilidades de los funcionarios, se est¨¢ aludiendo a algo diferente a lo que en Derecho europeo se entiende como tal. En ¨¦ste, cuando se regula el. tema, b¨¢sica y fundamentalmente se establece el marco de ejercicio de las actividades privadas lucrativas de los funcionarios. El desempe?o de otro puesto en la Administraci¨®n se da por sentado que es incompatible, salvo escas¨ªsimas y muy concretas excepciones.

Tres causas

Aqu¨ª, por el contrario, la regulaci¨®n de las incompatibilidades se traduce siempre en normas de autorizaci¨®n de compatibilidad, que normalmente contienen cl¨¢usulas de car¨¢cter general, permitiendo la compatibilidad con toda actividad privada lucrativa, o prescripciones de esta misma naturaleza que con escasa concreci¨®n permiten el desempe?o de otro puesto p¨²blico. ?Por qu¨¦ esta situaci¨®n de inversi¨®n respecto de los modelos europeos? Sus causas son complejas y diversas, pudiendo citarse, entre otras, las siguientes:

1. El cargo o el t¨ªtulo est¨¢ a¨²n vinculado a concepciones de la propiedad en el sentido m¨¢s individual, y esto repercute en el establecimiento de un sistema de incompatibilidades. La funci¨®n p¨²blica espa?ola est¨¢ a¨²n penetrada de la f¨®rmula tradicional propia de situaciones pasadas, que se concreta en la llamada venta de oficios p¨²blicos, en la cual el cargo era un bien adquirido por un precio y del que, por tanto, se pod¨ªa disponer. Incluso pueden encontrarse todav¨ªa supervivencias directas de este sistema, como en el caso de alguna categor¨ªa de los llamados funcionarios de arancel (esto es, que cobran directamente honorarios al administrado), en la que, previo un examen, se accede en propiedad de por vida, como due?o de un cargo, con todas las percepciones econ¨®micas que de su ejercicio se derivan y con la particularidad, en cuanto se refiere a las incompatibilidades, de continuar en su cargo, que ser¨¢ servido en r¨¦gimen de interinidad por otro funcionario, percibiendo el titular alg¨²n tipo de remuneraci¨®n cuando es nombrado para un cargo p¨²blico de la Administraci¨®n del Estado. La ¨²nica diferencia con el instrumento-matriz hist¨®rico es que la primitiva venta por el poder p¨²blico de un oficio mediante un precio (la media Anata m¨¢s la tercera parte del producto para el Tesoro) se ha transformado en donaci¨®n.

2. La ausencia de principios generales reguladores de la funci¨®n p¨²blica, y entre ellos, especialmente, el de profesionalidad. Desde el antiguo r¨¦gimen y fundamentalmente ya en el sistema constitucional, la ausencia de profesiones con un buen nivel de percepci¨®n econ¨®mica por parte de la burgues¨ªa hizo a ¨¦sta completar su nivel de ingresos con un empleo p¨²blico. Esto dio como resultado la consideraci¨®n de los empleos p¨²blicos como una seguridad o complemento de la profesi¨®n privada. El fen¨®meno oper¨® tambi¨¦n en sentido inverso: se acced¨ªa a un empleo p¨²blico y por ¨¦l pod¨ªan obtenerse situaciones de privilegio. Es el caso, por ejemplo, que escandalizaba ya a Sainz de Andino en la ¨¦poca fernandina, de la concesi¨®n de explotaci¨®n de una mina en R¨ªo Tinto a Gaspar de Remisa, director general de la ¨¦poca. El mismo aspecto puede observarse hoy, aunque en otro sentido, en el tema de los consejos de administraci¨®n de las empresas p¨²blicas.

3. Las incompatibilidades son contempladas siempre desde el ¨¢ngulo del inter¨¦s de la Administraci¨®n, nunca desde la perspectiva de la profesi¨®n. Quiere decirse que en otros pa¨ªses, como poderoso mecanismo complementario en el tema de las incompatibilidades, las propias asociaciones corporativas de una profesi¨®n determinada pueden establecer que aquellos de sus miembros que adem¨¢s sean funcionarios no puedan ejercerla por ved¨¢rselo su asociaci¨®n profesional. Es el caso, por ejemplo, de Francia, donde los funcionarios (abogados y arquitectos, entre otros) quedan excluidos, desde el ¨¢ngulo de la moralidad de la profesi¨®n, de su ejercicio privado. En nuestro pa¨ªs, el tema es in¨¦dito a nivel de normas generales, aunque hayan existido loables intentos en este sentido de algunos colegios de arquitectos. Hay, por otra parte, un dictamen del Consejo de Estado del a?o 1974, sobre el que se bas¨® un acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se anulaba de oficio un acto de un colegio profesional que conten¨ªa una prohibici¨®n de ejercicio en la direcci¨®n que aqu¨ª se indica. La jurisprudencia ha mantenido y mantiene sobre este punto una loable doctrina confirmadora de estas facultades de los colegios profesionales.

Un tema tab¨²

Podr¨ªan analizarse otras causas de esta peculiar posici¨®n del ordenamiento Jur¨ªdico espa?ol, pero en definitiva pueden concluirse diciendo que en Espa?a las leyes de incompatibilidad siempre son de. compatibilidad con otros empleos p¨²blicos y que la prohibici¨®n de ejercicio de actividades privadas es un tema tab¨².

?Aporta la reforma en curso algo nuevo al anterior esquema? El proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 1981 establec¨ªa de forma general la incompatibilidad entre empleos p¨²blicos, con excepciones muy concretas. Despu¨¦s de una fuerte contestaci¨®n, y en base a que las incompatibilidades deb¨ªan ser reguladas por una ley no temporal, el Ejecutivo envi¨® un nuevo proyecto, que, aunque con notables omisiones, era un buen punto de partida.

Sin embargo, discutido en ponencia, ha sufrido un proceso de transformaci¨®n que lo hace aplicable a no todos los funcionarios: se convalidan todas las compatibilidades otorgadas por ley, que es tanto como dar el visto bueno a toda nuestra evoluci¨®n burocr¨¢tica de los siglos XIX y XX y se han sustituido las cl¨¢usulas de autorizaci¨®n de compatibilidad concretas por cl¨¢usulas generales, lo cual permitir¨¢ todo tipo de duplicidad de empleos, problemas que pod¨ªan haber tenido f¨¢cil soluci¨®n al existir en la actualidad un complemento de dedicaci¨®n exclusiva (quien compatibiliza dos puestos s¨®lo cobrar¨¢ por uno, aunque con ?dedicaci¨®n exclusiva a la Administraci¨®n?). Se han incluido eso s¨ª, pero de una forma vaga y en conexi¨®n con nuestras regulaciones tradicionales, las actividades privadas.

Cabe, pues, responder al test planteado al principio con una frase del fallecido profesor Garc¨ªa-Trevijano y Fos: ? La Administraci¨®n p¨²blica fue la heredera de las clases privilegiadas del Estado absoluto?, a lo que cabe a?adir que algunos funcionarios tambi¨¦n lo son. El modelo contenido en las normas vigentes para los funcionarios del poder judicial deber¨ªa ser un ejemplo a imitar en esta materia.