La reforma de las haciendas locales / 1

Con ser muy importantes los inconvenientes que plantea la fuerte centralizaci¨®n de la Administraci¨®n espa?ola para mejorar la eficacia del sector p¨²blico, el autor se?ala que quiz¨¢ una de las mayores dificultades que presenta una reforma de esa situaci¨®n es que cualquier intento o proyecto de modificaci¨®n legislativa viene canalizado, cuando no mediatizado, por la propia Administraci¨®n central, que las m¨¢s de las veces es una sola de las partes interesadas en el tema. Un ejemplo de ello son los m¨²ltiples problemas sin resolver que aquejan a las haciendas locales.

La experiencia reciente muestra que en la elaboraci¨®n de anteproyectos de leyes b¨¢sicas relacionadas directa o indirectamente con la reforma de la Administraci¨®n espa?ola, tales como la nueva ordenaci¨®n del sistema fiscal, la ley de financiaci¨®n de las autonom¨ªas o la futura LOAPA se parte, al igual como ven¨ªa siendo habitual con el r¨¦gimen anterior, de informes de t¨¦cnicos y expertos de la propia Administraci¨®n central, o de t¨¦cnicos y expertos cercanos a ella, pero en ning¨²n caso parecen ser resultado de amplias investigaciones y encuestas realizadas a lo largo y ancho del territorio, teniendo en cuenta todas las partes e intereses afectados por la regularizaci¨®n que se pretende; esto es, como si la clarividencia y conocimiento de unos pocos fuera capaz de sustituir f¨¢cilmente la experiencia y el conocimiento de todos. Lo contrario del camino seguido en pa¨ªses con larga y fruct¨ªfera experiencia democr¨¢tica donde comisiones de encuesta e investigaci¨®n con amplia participaci¨®n de las distintas partes afectadas son siempre previas a la elaboraci¨®n de cualquier anteproyecto de ley y a su posterior discusi¨®n parlamentaria.Esquem¨¢ticamente se puede decir que hay dos tipos de resultados inmediatos que se derivan de la forma de actuar de la Administraci¨®n espa?ola en materia de orde namiento y regulaci¨®n de nuestra realidad. Estos resultados son:

1. Proliferaci¨®n excesiva de leyes y normas para regular un mismo aspecto de nuestra realidad con todas las ambig¨¹edades e ineficacias a que ello da lugar.

A t¨ªtulo de ejemplo, y por ser de actualidad, basta citar la problem¨¢tica que todav¨ªa comporta la regulaci¨®n de las autonom¨ªas en Espa?a, con la redacci¨®n de una LOAPA, una vez han sido aprobados distintos estatutos de autonom¨ªa, y la ley de financiaci¨®n de las mismas, o bien, el relativamente elevado n¨²mero de decretos leyes -cinco- que han sido promulgados en el corto espacio de tres a?os -1979 a 1981- para dotar de mayores recursos a las haciendas municipales sin que, por otra parte, se hayan alcanzado todav¨ªa resultados satisfactorios en este campo, como indican las ¨²ltimas reivindicaciones de los ayuntamientos frente al Gobierno (v¨¦ase EL PA?S de 26 de febrero, p¨¢gina 11).

2. Mantenimiento e incluso reforzamiento del poder de la Administraci¨®n central respecto a las administraciones municipales, por lo menos en lo que hace referencia a su respectiva dotaci¨®n de recursos presupuestarios, y ello con una situaci¨®n de partida que, como ya se ha mencionado, comportaba una alta centralizaci¨®n del sector p¨²blico.

Un ejemplo que corrobora lo anterior es la desigual evoluci¨®n seguida por las cifras de gasto presupuestario del Estado y del Ayuntamiento de Barcelona -uno de los municipios con mayores presiones de expansi¨®n de sus gastos, debido entre otros factores a las carencias acumuladas de inversi¨®n p¨²blica en equipamientos e infraestructura- en los ¨²ltimos seis a?os con unos respectivos ¨ªndices de crecimiento de 359,6% y de 307,5%.

Impopularidad del impuesto municipal

En el caso espec¨ªfico de las haciendas locales, la experiencia reciente ha puesto, si cabe, en mayor evidencia no s¨®lo su conocida insuficiencia y autonom¨ªa, sino tambi¨¦n la inadecuaci¨®n de la mayor parte de sus figuras tributarias, para ser aplicadas con criterios de estricta eficacia y de justicia distributiva, tanto si se siguen los principios del beneficio obtenido como de la capacidad econ¨®mica de los contribuyentes. Ello obedece b¨¢sicamente a:

1. En muchos casos, tratarse de conceptos impositivos cuyas bases y cuotas son pr¨¢cticamente fijas y se han mantenido constantes a lo largo de una serie de a?os, a pesar de la elevada inflaci¨®n que durante esos a?os ha experimentado el conjunto de la econom¨ªa espa?ola y de la desigual incidencia que sobre la realidad de las ciudades ha tenido, primero, la fuerte expansi¨®n urbana de la d¨¦cada de los sesenta e inicios de los setenta, y despu¨¦s, la crisis energ¨¦tica mundial.

Tales son los casos de la contribuci¨®n territorial, la licencia fiscal, el impuesto sobre la circulaci¨®n y en el caso de los municipios de Madrid y Barcelona, adem¨¢s, del arbitrio de radicaci¨®n. Las recientes actualizaciones de bases y cuotas han evidenciado, por un lado, las originales imperfecciones en las estimaciones de bases y/o cuotas, y por otro, los agravios e injusticias comparativas que comporta su aplicaci¨®n, como en el caso del arbitrio de radicaci¨®n, cuya cuota viene determinada esencialmente por la superficie ocupada por el local donde se ejerce una determinada actividad y por su ubicaci¨®n dentro de la ciudad, sin que todo eso tenga mucho que ver, la mayor parte de las veces, con los beneficios que obtiene directamente de esa ubicaci¨®n, ni de la capacidad econ¨®mica que ello le reporta.

2. En los conceptos de contribuci¨®n territorial y de licencia fiscal, adem¨¢s, por estar gestionadas directamente por la Administraci¨®n central, con intereses distintos y a veces en conflicto con los de la propia Administraci¨®n local, y que en todo caso han dado lugar a unos resultados altamente insatisfactorios para esta ¨²ltima, como muestra la reciente creaci¨®n de los consorcios mixtos Estado-Administraci¨®n local para la gesti¨®n de la contribuci¨®n territorial.

3. Excesivo n¨²mero de conceptos y figuras impositivas locales que afectan a un mismo contribuyente y/o actividad con bajo rendimiento fiscal la mayor parte de las veces. A t¨ªtulo de ejemplo, baste se?alar que para el caso de un local destinado a la actividad del sector de hosteler¨ªa y ubicado en un gran municipio como Barcelona, a lo largo del a?o debe tributar al Ayuntamiento como in¨ªnimo por los siguientes seis conceptos: radicaci¨®n, licencia fiscal, gastos suntuarios, tasa obligatoria. de recogida de basuras, tasa de alcantarillado y tasa de depuraci¨®n de aguas residuales.

Si adem¨¢s el contribuyente que ejerce la actividad analizada es propietario del local donde se realiza esa actividad deber¨¢ tributar tambi¨¦n por otros tres conceptos: arbitrio sobre solares edificados y sin edificar, contribuci¨®n territorial urbana y tasa refundida sobre edificios urbanos.

Aparte quedan otros conceptos posibles como la licencia de apertura -que tributa s¨®lo al inicio de la actividad-, el impuesto sobre la publicidad -caso de que en el local se realice tambi¨¦n este otro tipo de actividad- y las tasas por ocupaci¨®n de la v¨ªa p¨²blica -cuando disponga de terrazas o veladores sobre aceras de dominio p¨²blico-, el impuesto sobre la circulaci¨®n -para todos los propietarios de autom¨®viles-, etc¨¦tera.

La experiencia brit¨¢nica

Como contraposici¨®n a la larga serie de conceptos impositivos que dispone la administraci¨®n local espa?ola, y que han sido enumerados en el ¨²ltimo punto, valga se?alar que su hom¨®nima inglesa b¨¢sicamente tiene establecido tin solo concepto impositivo, el rate, sobre la propiedad, equivalente en cierta manera a nuestra contribuci¨®n territorial, sin que ello, por su lado, signifique menor autonom¨ªa y dotaci¨®n de recursos econ¨®micos, sino m¨¢s bien todo lo contrario, como muestra el mayor porcentaje que representa el gasto del sector p¨²blico local sobre el total ciel sector en el Reino Unido -45%- respecto a Espa?a -20%-, tomando cifras de 1978.

Inadecuaci¨®n y rigidez

Los factores expuestos de inadecuaci¨®n y rigidez de las cuotas tributarias, su actuaci¨®n reciente despu¨¦s de haberse mantenido constantes a lo largo de una serie de a?os, la excesiva proliferaci¨®n de conceptos impositivos, junto con las medidas llevadas a cabo por los nuevos ayuntamientos de regularizaci¨®n de situaciones injustas o de agravio comparativo -mediante incorporaci¨®n de contribuyentes y actividades a sus correspondientes padrones f¨ªscales que antes normalmente presentaban deficiencias y ausencias notables- y el hecho de que todo esto se haya producido despu¨¦s de que surtiera efecto sobre el contribuyente medio espa?ol la ¨²ltima reforma de la hacienda del Estado explican en gran manera la posible impopularidad alcanzada en determinados sectores y ciudades por la fiscalidad local actuaI.

Esta impopularidad se ha visto, por otra parte, favorecida por la dif¨ªcil comprensi¨®n que presenta dicha fiscalidad en relaci¨®n al destino o uso de los fondos as¨ª recabados para la provisi¨®n de los distintos servicios municipales, habida cuenta de la tradicional estructura de la informaci¨®n contable de los ayuntamientos, que no ha incorporado todav¨ªa el sistema de contabilidad patrimonial de partida doble, aplicado en las empresas, porque la normativa vigente as¨ª lo establece.