Garc¨ªa A?overos no ha podido frenar el crecimiento desbocado del d¨¦ficit p¨²blico

Un ¨²nico ministro de Hacienda, Jaime Garc¨ªa A?overos, ha tenido que afrontar a lo largo de la ¨²ltima legislatura -ante el Parlamento y ante la opini¨®n p¨²blica- la defensa y justificaci¨®n de un crecimiento del d¨¦ficit p¨²blico del 1.000%, en los ¨²ltimos cuatro a?os. El desarrollo de la reforma fiscal heredada de su antecesor, Francisco Fern¨¢ndez Ord¨®?ez, la concreci¨®n de los primeros acuerdos de transferencias tributarias y de recursos financieros a ayuntamientos y a las comunidades aut¨®nomas del Pa¨ªs Vasco y Catalu?a, y la adaptaci¨®n paulatina de nuestro ordenamiento impositivo y arancelario al de la Comunidad Econ¨®mica Europea (CEE), han convertido. a este departamento en uno de los m¨¢s activos en cuanto a labor legislativa.La decisi¨®n de suspender la publicaci¨®n de las listas de los contribuyentes, la pol¨¦mica adjudicaci¨®n de una serie de ordenadores y terminales para la informatizaci¨®n del Ministerio, la valoraci¨®n de algunas transferencias realizadas a Catalu?a y el crecimiento de los impuestos indirectos, as¨ª como la persistencia de una cuantiosa bolsa de evasi¨®n fiscal, constituyen los extremos m¨¢s criticados de una gesti¨®n que, en l¨ªneas generales, ha sido considerada como aceptable por cualificados representantes del primer partido de la oposici¨®n.

La gesti¨®n y responsabilidades de este macroministerio, que org¨¢nicamente contin¨²a siendo el departamento m¨¢s importante del ¨¢rea econ¨®mica, aunque las decisiones pol¨ªticas hayan sido transferidas, desde la ¨¦poca de Enrique Fuentes Quintana, a la Vicepresidencia del Gobierno para Asuntos Econ¨®micos, no termina en los campos presupuestario y fiscal. De Hacienda depende la gesti¨®n de buena parte de las empresas p¨²blicas (todas las englobadas en el Patrimonio del Estado), el control interno de la Administraci¨®n (Intervenci¨®n del Estado), el Tesoro, la F¨¢brica Nacional de Moneda y Timbre, las aduanas, la Direcci¨®n General de Seguros, Tabacalera y Campsa, por s¨®lo citar algunas de sus atribuciones y responsabilidades.

Crisis, reforma y presupuestos

En 1978, ejercicio precedente al del nombramiento de Jaime Garc¨ªa A?overos como titular de Hacienda, en los Presupuestos del Estado figuraban unos gastos por valor de 1,43 billones de pesetas y unos ingresos por valor de 1,36 billones de pesetas. En 1982, ¨²ltimo a?o de la actual legislatura, los gastos presupuestados han crecido a 3,53 billones de pesetas, y los ingresos, a 2,83 billones. Es decir, a lo largo de los ¨²ltimos cuatro a?os el d¨¦ficit presupuestado ha pasado de 70.000 millones a 697.245 millones, lo que significa una progresi¨®n del 1.000%.

Las principales causas de este fort¨ªsimo incremento del d¨¦ficit son la crisis econ¨®mica y la reforma pol¨ªtica (v¨¦ase el cuadro adjunto), que han supuesto un incremento del gasto de 803.542,millones en los ¨²ltimos cuatro a?os. Las aportaciones del Estado a la Seguridad Social y al desempleo, por s¨®lo poner dos ejemplos, han pasado de 46.600 millones y 60.000 millones en 1978 a 358.500 millones y 174.000 millones en el presente ejercicio. A ello habr¨ªa que a?adir la financiaci¨®n de entes territoriales (124.400 millones de incremento), el mayor d¨¦ficit de las empresas p¨²blicas (61.840 millones m¨¢s en los, ¨²ltimos cuatro a?os) y las pensiones indemnizatorias de la guerra civil (otros 71.300 millones de incremento), entre otros renglones menos importantes.

El coste de la crisis, si se le a?aden las subvenciones a la exportaci¨®n, las desgravaciones a la deuda p¨²blica, a las el¨¦ctricas; y a la banca, que no aparecen especificadas dentro de los gastos fiscales, supera muy ampliamente el bill¨®n de pesetas.

La aparici¨®n de estos gastos y d¨¦ficit gigantes, in¨¦ditos en la historia reciente de este pa¨ªs, la supresi¨®n de determinados organismos y la creaci¨®n de otros nuevos como consecuencia de la reforma pol¨ªtica, han obligado a profundos cambios en la elaboraci¨®n de los presupuestos. Se habl¨® de introducir los presupuestos por programas y los presupuestos en base cero, que suponen una gran transparencia en la selecci¨®n de proyectos y en la asignaci¨®n de recursos. Todav¨ªa no se ha culminado esta tarea, ingente por otra parte, pero se ha dotado al presupuesto de una cierta ordenaci¨®n.

Pese a este avance, y a haberse contenido por debajo de la inflaci¨®n el incremento de los gastos de funcionamiento del Estado en los ¨²ltimos cuatro a?os e incrementado las inversiones p¨²blicas en unos cinco puntos, las cr¨ªticas al d¨¦ficit p¨²blico han sido constantes y desde todos los sectores. Jaime Garc¨ªa A?overos, con mejor o peor fortuna, seg¨²n las ocasiones, ha tenido que comparecer una y otra vez durante su mandato en el Parlamento y ante la Prensa para explicar y justificar este d¨¦ficit. Un d¨¦ficit, por otra parte, que nace en buena medida de las demandas soc¨ªales y que, en cualquier caso, era y es responsabilidad colegiada de todo el Gobierno.

En s¨ªntesis, y por materias, el balance de gesti¨®n es el siguiente:

- Impuesto sobre la renta de las personas f¨ªsicas. La entrada en vigor del Impuesto sobre la Renta de las Prsonas F¨ªsicas (IRPF) por medio de la ley de 8 de septiembre de 1978 ha supuesto pasar de 2.803.411 declaraciones, con unos ingresos globales de 299.563 millones en 1979, a 6.247.595 declaraciones en 1981, con una recaudaci¨®n de 773.339 millones de pesetas. El comportamiento del IRPF ha superado ampliamente en los ¨²ltimos a?os los objetivos presupuestarios (un 34,90% de incremento en la recaudaci¨®n frente a un objetivo del 28% en 1980, y un 17,79% de incremento en la recaudaci¨®n frente a un 6,47% presupuestado en 1981).

En el aspecto normativo, a lo largo de la legislatura se han llevado a cabo varias adaptaciones del IRPF en las leyes de Presupuestos de 1979, 1980, 1981 y 1982, adem¨¢s de una extensa labor reglamentaria, que tiene su traducci¨®n b¨¢sica en los reglamentos de noviembre de 1979 y agosto de 1980. Otros muchos son los aspectos que se han regulado en torno a este impuesto. De entre ellos cabe destacar los relativos a: retenciones y fraccionamientos, estimaci¨®n objetiva singular, inversi¨®n empresarial, declaraciones y devoluciones.

- Impuesto extraordinario sobre el patrimonio de las personas f¨ªsicas. Es un impuesto de escasa relevancia recaudatoria, pero importante como medio auxiliar para el control del contribuyente. Se ha ido adaptando en los presupuestos de cada a?o y el proyecto de ley sobre r¨¦gimen definitivo de imposici¨®n sobre el patrimonio se encuentra en las Cortes.

- Impuesto de sociedades. Por este concepto se recaudaron 299.563 millones en 1979, 646.110 millones en 1980 y 773.339 millones en 1981. En el aspecto normativo, desde la ley que configura este impuesto a finales de 1978 hasta la pr¨®xima promulgaci¨®n de su reglamento (est¨¢ pendiente del dictamen en el Consejo de Estado), se han regulado diversas materias, entre las que destacan diversas adaptaciones en los presupuestos anuales, las normas para regularizaci¨®n de balances, sobre inversi¨®n empresarial, beneficios a la reconversi¨®n industrial, fusiones de empresas, grupos de sociedades y declaraciones consolidadas, declaraciones y devoluciones.

- Impuesto sobre el tr¨¢fico de empresas. Por este concepto se recaudaron 97.644 millones en 1979, 106.5 82 en 1980 y 193.65 8 en 198 1. El impuesto se ha actualizado con importantes subidas, que se han justificado en la necesidad de ir preparando la sustituci¨®n del mismo por el Impuesto sobre el Valor A?adido (IVA), en las ¨²ltimas leyes de Presupuestos. En octubre del pasado a?o se dict¨® por decreto un nuevo reglamento de este impuesto. En cuanto al proyecto sobre el IVA, se encuentra pendiente de aprobaci¨®n en las Cortes.

- Impuesto sobre el lujo. Este impuesto, que tambi¨¦n deber¨¢ ser sustituido por el IVA, est¨¢ regulado, por la ley de 25 de septiembre de 1979 y por el texto refundido aprobado en marzo de 1981. A lo largo de la legislatura se han producido algunas modificaciones reglamentarias en materias de veh¨ªculos y declaraciones. La recaudaci¨®n por este impuesto ascendi¨® a unos 200.000 millones en 1979, a unos 155.000 millones en 1980 y a unos 150.000 millones en 1981.

- Impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Ha sufrido profundas modificaciones a lo largo de la legislatura mediante una ley de junio de 1980 y dos decretos de diciembre del mismo a?o y de igual mes de 1981. Al margen de otras cuestiones, debe subrayarse el establecimiento de un procedimiento de autoliquidaci¨®n (decreto de 5 de febrero de 1981).

- Aduanas e impuestos especiales.- La labor normativa con respecto a estos impuestos ha sido amplia en los ¨²ltimos tres a?os. Destaca la concreci¨®n del Reglamento de Impuestos Especiales (decreto de noviembre de 1980); modificaci¨®n de tipos impositivos en los Presupuestos; regulaci¨®n del r¨¦gimen de deducci¨®n de las cuotas de desgravaci¨®n fiscal de la imposici¨®n indirecta devengada (decreto de marzo de 1981), adaptaci¨®n de la estructura arancelaria a la CEE (decreto de diciembre de 1981) y env¨ªo a las Cortes del proyecto de ley que desarrolla la fiscalidad referente al tabaco. En este per¨ªodo se concluy¨® tambi¨¦n la ley de Contrabando.

- Tasas fiscales y exacciones parafiscales. En este cap¨ªtulo cabe citar las normas reguladoras de la tasa sobre el juego.

- Fiscalidad comunidades aut¨®nomas. Tambi¨¦n debe destacarse la l¨ªnea normativa referente a la fiscalidad de las comunidades aut¨®nomas, territorios forales y territorios con r¨¦gimen fiscal especial, en la que se insertan, tras la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA), de septiembre de 1980, la aprobaci¨®n en 1981 de las leyes de Concierto Econ¨®mico con el Pa¨ªs Vasco y de Cesi¨®n de Tributos a la Generalidad de Catalu?a. Se han realizado transferencias de servicios a ambas comunidades.

- Financiaci¨®n de corporaciones locales. En este apartado hay que destacar la ley sobre el R¨¦gimen Jur¨ªdico de la Financiaci¨®n de las Corporaciones Locales, de octubre de 198 1. En lo que afecta a los tributos locales de gesti¨®n estatal o consorciada, hay que destacar las actualizaciones de valores bienes inmuebles (ley de Presupuestos para 1981) y el decreto de Autoliquidaci¨®n del R¨¦gimen Catastral (diciembre de 1980). La innovaci¨®n en el campo de la licencia fiscal de actividades comerciales e industriales y de profesionales y artistas, mediante dos decretos de marzo de 1981, es otra de las decisiones destacadas.

Aumento de la presi¨®n fiscal

La recaudaci¨®n presupuestaria en el trienio 1979-1981, excluyendo la variaci¨®n de pasivos financieros, ha sido de 1,56 billones en 1979, de 1,94 billones en 1980 y de 2,38 billones en 1981. La recaudaci¨®n de impuestos directos e indirectos se ha incrementado en un 49,55% en el trienio mencionado.

La presi¨®n fiscal aument¨® el pasado ejercicio 1,03 puntos respecto a 1980, situ¨¢ndose en un 13,91%; en 1980 hubo un aumento de la presi¨®n fiscal de 0,99 puntos. La relaci¨®n impuestos directos/ impuestos indirectos se situaba en 1981 en 109,7 puntos. En los ¨²ltimos presupuestos se ha puesto m¨¢s ¨¦nfasis en los impuestos indirectos con objeto de aumentar los ingresos sin incidir negativamente, seg¨²n Hacienda, en el ahorro del sistema y proteger el ahorro familiar.

Estas adaptaciones de los impuestos directos e indirectos en las ¨²ltimas leyes presupuestarias provoc¨® duros debates con la izquierda en su tramitaci¨®n parlamentaria, por entender que se estaba modificando de forma regresiva la reforma fiscal de Fern¨¢ndez Ord¨®?ez.

En inspecci¨®n se han intensificado las acciones, pero con un cambio de orientaci¨®n. Ya no se pretende comprobar el mayor n¨²mero posible de declaraciones, sino que los esfuerzos se centran en sustituir comprobaciones rutinarias por acciones selectivas. La aplicaci¨®n de la inform¨¢tica y el paulatino reforzamiento de las plantillas de inspecci¨®n y subinspecci¨®n -no se pueden crear inspectores de la noche a la ma?ana- han supuesto sensibles avances. No obstante, todav¨ªa existe una bolsa de fraude fiscal de varios cientos de miles de millones de pesetas (los socialistas la cifran en medio bill¨®n de pesetas); aunque su existencia depende de varios factores, incluido el dise?o de algunas figuras impositivas, como la estimaci¨®n objetiva singular.

La supresi¨®n de la publicaci¨®n de las listas de contribuyentes, que se justific¨® en no dar pistas para la comisi¨®n de delito, iba a ser sustituida por la publicaci¨®n de las declaraciones de determinados contribuyentes con relevancia p¨²blica y de una lista de los defraudadores. Ambos proyectos descansan en las Cortes. Tampoco se ha producido todav¨ªa, varios a?os despu¨¦s de su instauraci¨®n, una sentencia de los tribunales sobre delito fiscal.

La financiaci¨®n del d¨¦ficit

Una de las labores m¨¢s complicadas, a lo largo de la legislatura, ha correspondido a la Direcci¨®n General del Tesoro. Desde ella se han tenido que arbitrar formas e instrumentos que, dentro de la mayor ortodoxia posible y con las menores repercusiones para el cr¨¦dito privado, facilitar¨¢n financiaci¨®n para un d¨¦ficit cada vez m¨¢s elevado.

Se ha ido sustituyendo la apelaci¨®n del Tesoro al Banco de Espa?a por deuda p¨²blica, se han creado los pagar¨¦s (subasta de deuda a corto), y en los ¨²ltimos d¨ªas se ha lanzado un nuevo tipo de deuda p¨²blica, que trata de corregir los efectos indirectos producidos por las desgravaciones fiscales (minoraci¨®n de ingresos), sustituyendo ¨¦stas por una m¨¢s atractiva remuneraci¨®n de los intereses. Se trata de capitalizar tambi¨¦n la seguridad que da al inversor el respaldo del aval del Estado.

Esta pol¨ªtica ha sido muy complicada y, en t¨¦rminos generales, bien resuelta. Ha habido que conversar continuamente con la banca privada, con Econom¨ªa y con el Banco de Espa?a. En el a?o 1981 se dio un paso m¨¢s hacia la desintermediaci¨®n del sistema financiero (reducci¨®n de intermediarios), al salir sin asegurar las emisiones, lo que provoc¨® la reacci¨®n de la banca y el aseguramiento de estas emisiones en los a?os siguientes, con buenos beneficios para el sector bancario. Este a?o las emisiones netas previstas ascienden a 247.000 millones de pesetas (127.000 en deuda interior y 120.000 en pagar¨¦s).

Consecuencia de la crisis ha sido pasar de 130.000 millones de deuda viva en 1977 a 759.000 millones de deuda viva en 1982. En 1977 pagaba el Estado s¨®lo 5.200 millones de pesetas por intereses brutos de la deuda interior, y este a?o pagar¨¢ 64.000 millones por dicho concepto de intereses.

La financiaci¨®n en el mercado exterior produce una deuda de intereses de unos 26.000 millones, se viene recurriendo a ella con moderaci¨®n y hasta el momento Espa?a cuenta con cr¨¦dito internacional y est¨¢ consiguiendo muy aceptables condiciones para sus emisiones.

De forma muy resumida, a continuaci¨®n se expone el balance de legislatura de Hacienda en distintas materias:

- Pensiones. Corno dato m¨¢s significativo de la actividad en esta ¨¢rea durante el per¨ªodo, cabe se?alar el reconocimiento de m¨¢s de 170.000 pensiones por consecuencias de la guerra civil, con un gasto previsto, s¨®lo para 1982, de 80.000 millones de pesetas.

- Intervenci¨®n del Estado. Aprobaci¨®n del Plan General de Contabilidad P¨²blica (1981), de una metodolog¨ªa para la elaboraci¨®n de las cuentas regionales de las administraciones p¨²blicas y numerosos informes de control y auditor¨ªas en organismos aut¨®nomos.

- Patrimonio del Estado.

Como actuaciones concretas cabe destacar la enajenaci¨®n, tras saneamiento, del Banco Rural y Mediterr¨¢neo; la conversi¨®n en sociedad estatal de Minas de Almad¨¦n y Arrayanes; la integraci¨®n del Banco de Cr¨¦dito a la Construcci¨®n en los bancos Hipotecario y de Cr¨¦dito Industrial; la expropiaci¨®n forzosa de Hytasa; la transferencia de acciones, de Campsa, Petroliber e Hispanoil al Instituto Nacional de Hidrocarburos; la adquisici¨®n de Intelhorce y la liquidaci¨®n de Vasco Monta?esa. En el aspecto normativo se remiti¨® a las Cortes, en septiembre de 1980, el anteproyecto de ley de Reforma del Patrimonio del Estado.

- Seguros. Soluci¨®n al caso Fidecaya mediante un decreto que permiti¨® el pago a los afectados y la intervenci¨®n de la entidad. Posteriormente se negoci¨® la transmisi¨®n del patrimonio, con asunci¨®n de las deudas, a un grupo financiero privado. Se envi¨® a las Cortes el proyecto de ley de Seguros.

- Monopolio de tabacos. Ha intervenido en m¨²ltiples normativas, regulaciones de precios y campa ?as y convenios. Lo m¨¢s destaca do, en relaci¨®n con otros monopolios europeos en tabaco, es la con cesi¨®n lograda para fabricar en Espa?a tabacos rubios americanos, dado que el consumo se dirige hacia estos productos y que el Tesoro no puede prescindir de esta importante fuente de ingresos.

- Relaciones. internacionales. Negociaci¨®n y presencia en la CEE, Banco Mundial y OCDE para temas fiscales, de seguros, presupuestarios, etc¨¦tera.

- Monopolio de petr¨®leos. Adaptaci¨®n del sistema de tributa ciones al vigente en la CEE. Nuevo r¨¦gimen de retribuci¨®n de Campsa.

- Haciendas territoriales. Entre otras muchas acciones: negociaci¨®n de los pactos auton¨®micos en materias econ¨®mico-financieras; constituci¨®n del Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera, cesi¨®n de tributos a comunidades aut¨®nomas, acuerdos, negociaciones, convenios y auditor¨ªas con las corporaciones locales.

- Aduanas. Simplificaci¨®n de los tr¨¢mites aduaneros, desgravaciones a compras realizadas por turistas, sustituci¨®n del impuesto del tr¨¢fico de empresas por el r¨¦gimen transitorio de imposici¨®n in directa a las exportaciones, etc¨¦tera. En la inspecci¨®n hay que destacar el plan de impuestos especia les, con m¨¢s de 1.700 millones de pesetas de cuotas y multas liquidadas en 1981. En el primer cuatrimestre de este a?o, en que la atenci¨®n se ha dedicado a la desgravaci¨®n fiscal a la exportaci¨®n, se han percibido por cuotas y sanciones 2.350 millones de pesetas.

- Personal y presupuesto. En 1978, el Ministerio de Hacienda, entre funcionarios y cuerpos generales, contaba con 16.849 empleados. En 1982 esta cifra se ha convertido en 17.754. Los incrementos han sido m¨ªnimos, pero lo que s¨ª ha habido es transferencias dentro de la plantilla para reforzar determinados servicios y ¨¢reas. El presupuesto de este departamento ascendi¨® a 22.554 millones en 1978 y a 38.111 en el presente ejercicio.

El legado de Garc¨ªa A?overos

La oposici¨®n, que ha venido marcando estrechamente al ministro en la comisi¨®n correspondiente del Congreso, ha colaborado en muchas ocasiones con Hacienda, especialmente en el aspecto normativo. El tema del fraude fiscal y el de la posible regresividad de algunas modificaciones impositivas son los que han dado lugar -junto a determinadas valoraciones de transferencias a Catalu?a- a mayores pol¨¦micas.

En cuanto al legado, el pr¨®ximo Gobierno deber¨¢ completar la reforma presupuestaria, pieza clave para la reforma de la Administraci¨®n, corregir determinados impuestos como la estimaci¨®n objetiva singular, para evitar determinados fraudes legales e incrementar la recaudaci¨®n, implantar el Impuesto sobre el Valor A?adido (aqu¨ª se encontrar¨¢ con una buena labor realizada por el equipo de Garc¨ªa A?overos, que va m¨¢s all¨¢ del texto pendiente de aprobaci¨®n en las Cortes), y, desde luego, gestionar un d¨¦ficit y un adeudamiento de intereses que no deja demasiado margen de maniobra, dado que el grueso de la estructura de gastos corresponde a la crisis.