Los pactos auton¨®micos UCD-PSOE reprodujeron la pol¨ªtica de consenso en Administraci¨®n Territorial

Es en el tercer Gobierno de Su¨¢rez, constituido el 5 de abril de 1979, cuando se crea el Ministerio de Administraci¨®n Territorial, que sustitu¨ªa al Ministerio adjunto para las Regiones, que en el anterior Gabinete hab¨ªa ocupado Manuel Clavero. Al departamento remozado se le asignan las competencias de la Administraci¨®n local, que hasta entonces depend¨ªan del Ministerio del Interior. Al frente del ministerio se coloca a Antonio Font¨¢n, un liber¨¢t ligado al Opus Dei que pasar¨¢ por el mismo con m¨¢s pena que gloria. Quienes trataron con ¨¦l de temas auton¨®micos le recuerdan como un hombres gris y sin ideas.En el a?o que estuvo al frente de la cartera poco se hizo en materia auton¨®mica -como no fuera su coparticipaci¨®n con el ministro de Hacienda en la elaboraci¨®n del borrador de la ley org¨¢nica de Financiaci¨®n de Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA), aprobada el 11 de septimbre de 1980-, ya que las decisiones con respecto a la negociaci¨®n de estatutos y creaci¨®n de las preautonom¨ªas se tomaban desde la Moncloa. No exist¨ªa una pol¨ªtica auton¨®mica definida. S¨ª la intuici¨®n de Su¨¢rez de que catalanes, vascos y gallegos deb¨ªan recuperar la autonom¨ªa que hist¨®ricamente hab¨ªan conocido. El resto ir¨ªa haci¨¦ndose sobre la marcha, a remolque de las reivindicaciones de igualdad de trato y alegaciones de agravio comparativo que empezaban a producirse desde las regiones.

Era la ¨¦poca en que catalanes y vascos presionaban por lograr que sus estatutos, ya elaborados por sus entes preauton¨®micos, se aprobaran en las Cortes en forma de leyes org¨¢nicas. Los negociadores catalanes y vascos no recuerdan haber visto en las reuniones decisivas a Antonio Font¨¢n. La mayor parte de la actividad del ministerio se concentraba en la Direcci¨®n General de Cooperaci¨®n con los Reg¨²nenes Auton¨®micos, encargada del seguimiento de la constituci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, de las instituciones preauton¨®micas y de la transferencia de las primeras competencias a las mismas.

Es tambi¨¦n la ¨¦poca en la que, ante la agitaci¨®n existente en Euskadi, Font¨¢n, no se sabe muy bien si por iniciativa propia o siguiendo consejos, defendi¨® la restauraci¨®n del estatuto vasco de 1936. La idea no prosper¨® por el recelo de los vascos, que ve¨ªan en ello una maniobra dilatoria para la aprobaci¨®n destino nuevo estatuto y la imposibilidad legal de aplicar un texto concebido en un r¨¦gimen republicano.

En junio de 1979 se produc¨ªan ya los primeros rumores de dimisi¨®n de Font¨¢n, al que se achacaba entonces el haberse mantenido al margen del debate parlamentario sobre desequilibrios regionales. Se insist¨ªa entonces en que ¨¦l estaba al margen de la negociaci¨®n de los estatutos vasco y catal¨¢n y se refugiaba en la pol¨ªtica de Administraci¨®n local.

P¨¦rez-Llorca, el breve

El 2 de mayo de 1980 entr¨® en Castellana, 3, Jos¨¦ Pedro P¨¦rezLlorca. Un ministro que llega de rebote al ministerio -ya que pretend¨ªa una vicepresidencia- y deja muy poco rastro. La ausencia de criterios definidos, de una pol¨ªtica auton¨®mica concreta obligaba a moverse al ministro entre la indecisi¨®n y la improvisaci¨®n. Miquel Roca afirma que P¨¦rez-Llorca no hizo nada especial, pero tuvo la habilidad de aparecer como amigo de las comunidades aut¨®nomas.

Sin embargo, el ministerio para las autonom¨ªas, que ten¨ªa una plantilla de cinco personas en tiempos de Clavero y hoy cuenta con quinientas, hab¨ªa progresado en algo: empezaba a constituirse un equipo de t¨¦cnicos que buscaba la forma de ordenar el puzzle de las autonom¨ªas iniciado por Adolfo Su¨¢rez, que segu¨ªa tomando las decisiones en esa materia. En ese equipo hab¨ªa ya dos hombres claves: Manuel Broseta y Luis C¨®sculluela, ministro de Administraci¨®n Territorial desde el 30 de julio. P¨¦rez-Llorca conoci¨® una ¨¦poca dif¨ªcil en las ne gociaciones con el Gobierno vasco, ya constituido, que ante las dificultades que se produc¨ªan en la negociaci¨®n de las primeras transferencias importantes provoca la retirada del Partido Nacionalista Vasco del Parlamento espa?ol.

Las comisiones mixtas con catalanes y vascos se hab¨ªan con¨¢tituido en julio de 1980. Casi la ¨²nica realizaci¨®n importante imputable al ministro P¨¦rez-Llorca es la redacci¨®n de un decreto de normas generales reguladoras del traspaso de competencias a las comunidades aut¨®nomas, metodolog¨ªa que se us¨® hasta la llegada al ministerio de Arias Salgado.

Puede decirse que Administraci¨®n Territorial empez¨® a llenarse de contenido real, de competencias, cuando en septiembre de 1980 Adolfo Su¨¢rez decidi¨® incorporar a su quinto y ¨²ltimo Gobierno a Mart¨ªn Villa. El logr¨® capitalizar parte de las decisiones en inateria auton¨®mica aunque aqu¨¦l todav¨ªa se encarg¨® de desatascar los temas complicados en ¨²ltima instancia, como en el caso de los conciertos econ¨®micos y la polic¨ªa aut¨®noma de Euskadi, que tendr¨¢n su visto bueno tras la visita que realiz¨® a Euskadi en diciembre. Nada m¨¢s llegar al ministerio, Mart¨ªn Villa, con un poder y una autonom¨ªa de la que carecieron sus antecesores, comenz¨® a arrancar competencias de algunos departamentos ministeriales que hasta entonces funcionaban como verdaderos reinos de taifas. Ello le permiti¨® firmar en octubre los primeros paquetes importantes de transferencias para Catalu?a y Euskadi.

El 24 de septiembre de 1980 Mart¨ªn Villa afirm¨® en el Senado la intenci¨®n del Gobierno de igualar los techos auton¨®micos de todas las comunidades aut¨®nomas, "sean cuales fueran las v¨ªas de acceso", y de generalizar el proceso auton¨®mico, "que debe quedar concluido a principio de 1983". Dos meses despu¨¦s manifest¨® en Valencia su deseo de alcanzar unos "pactos de la Moncloa de car¨¢cter auton¨®mico" capaces de lograr una homogeneizaci¨®n del proceso de las autonom¨ªas, y en ese sentido se?al¨® que era muy aceptable la idea de Felipe Gonz¨¢lez de elaborar una ley org¨¢nica para desarrollar el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n. Era el origen de los pactos auton¨®micos, eltrueque de una voluntad autonomista en un proyecto perfilado de Estado de las autonom¨ªas.

La dimisi¨®n de Su¨¢rez y la rebeli¨®n militar protagonizada por Tejero marcar¨¢n el inicio de un giro de 180 grados en la pol¨ªtica auton¨®mica. Calvo Sotelo, investido presidente,confim¨® en su puesto a Mart¨ªn Villa, quien el 13 de marzo explic¨® la decisi¨®n del Gobierno de reconducir el tema de las autonom¨ªas y utilizar para ello las facultades conferidas en el art¨ªculo 150.3 de la Constituci¨®n "para establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades aut¨®nomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de ¨¦stas, cuando as¨ª lo exigiera el inter¨¦s general".

Congreso y Senado aprecian ese mes la necesidad de que se elabore lo que es hoy la LOAPA, una ley aprobada en el ¨²ltimo d¨ªa de junio de este a?o que obtuvo la abstenci¨®n de AP y el rechazo frontal de los nacionalistas andaluces, catalanes y vascos, que mantienen que se trata de un atentado a sus estatutos y una reforma encubierta del t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n. Asimismo se da el visto bueno para la elaboraci¨®n previa de una ley de armonizaci¨®n de normas de las comunidades aut¨®nomas en materia de uso de los t¨¦rminos naci¨®n y nacionalidad, garant¨ªa del uso del idioma castellano, condici¨®n de ciudadano y acatamiento del orden constitucional por parte de sus autoridades. Dicho proyecto de ley, conocido popularmente como la loapilla, no lleg¨® a debatirse en el Congreso.

En abril de 1981 se iniciaron las reuniones entre el Gobierno y el PSOE para negociar la configuraci¨®n definitiva del Estado de las autonom¨ªas. No exist¨ªa todav¨ªa una soluci¨®n definitiva sobre el tema de Andaluc¨ªa y estaban congelados los estatutos de Valencia, Navarra, Arag¨®n, Canarias y Castilla-Le¨®n. El primer fruto de esas reuniones es el encargo a una comisi¨®n de expertos, presidida por el profesor Garc¨ªa de Enterr¨ªa, de un informe destinado a clarificar la negociaci¨®n de los estatutos pendientes de tramitaci¨®n, de fijar las v¨ªas de los que faltaban -todos deseaban acceder a la autonom¨ªa por la v¨ªa del art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n- y de estructurar por ley el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades aut¨®nomas.

El mapa auton¨®mico

En mayo el documento fue aprobado por UCD y PSOE. Ambos partidos celebraron una ronda de negociaciones, a las que asistieron AP y PCE -los representantes de CiU y PNV no fueron formalmente invitados a participar-, destinadas a plasmar en acuerdos el contenido del informe. Comunistas y alianzistas, por motivos muy diversos, se descolgar¨¢n de los pactos auton¨®micos que se firmaron el 31 de julio de 1981. A partir de la existencia de dichos textos el Ministerio de Administraci¨®n Territorial ten¨ªa ya, por primera vez, una l¨ªnea de actuaci¨®n p¨®l¨ªtico-administrativa perfectamente definida. En poco m¨¢s de un a?o el departamento ha desarrollado una intensa actividad administrativa y legislativa.

Rafael Arias Salgado, que se hizo cargo del ministerio el 1 de diciembre de 1981, ser¨¢ el ejecutor de los pactos auton¨®micos y el continuador de la pol¨ªtica auton¨®mica de Mart¨ªn Villa. En Castellana, 3, tuvo que enfrentarse a catalanes y vascos, que le exig¨ªan el cumplimiento de pactos no escritos que aseguraban que su antecesor les hab¨ªa hecho (el canal de televisi¨®n aut¨®noma, por ejemplo, en el caso vasco). La actuaci¨®n de Arias Salgado, que lleg¨® al ministerio con aureola de suarista, supuso una decepci¨®n para aqu¨¦llos. Ten¨ªa escrita la pol¨ªtica que deb¨ªa hacer y la cumpli¨® a rajatabla.

El primer resultado de los pactos auton¨®micos fue la convocatoria de un refer¨¦ndum de ratificaci¨®n del estatuto andaluz, que coincidi¨® el 20 de octubre de 1981 con las elecciones al Parlamento gallego. La previsi¨®n de los pactos auton¨®micos de que para febrero de 1983 deben estar ya aprobados los 19 estatutos que integran el mapa auton¨®mico espa?ol lleva camino de cumplirse.

En la actualidad est¨¢n pendientes ¨²nicamente de aprobaci¨®n por el Pleno del Congreso y Senado los estatutos de Extremadura, Baleares y Castilla-Le¨®n. Est¨¢ tambi¨¦n aprobada la f¨®rmula de incorporaci¨®n, con plazos, de Segovia a aquella comunidad aut¨®noma. El estatuto de Madrid se encuentra en tr¨¢mite de ponencia y, al igual que los anteriores, se espera que quede aprobado al inicio de la pr¨®xima legislatura. El mapa debe completarse con las f¨®rmulas estatutarias para Ceuta y Melilla, de rango inferior a la autonom¨ªa provincial -de acuerdo con lo previsto en la disposici¨®n transitoria quinta de la Constituci¨®n-, que se recogen ya en proyectos en fase de elaboraci¨®n.

En materia legislativa, el Ministerio de Administraci¨®n Territorial ha elaborado tambi¨¦n las LOTRACA y LOTRAVA, leyes competenciales para Canarias y Valencia que elevan sus techos auton¨®micos casi al mismo nivel que los estatutos tramitados por el art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n. Ambas fueron aprobadas antes del verano.

Donde el nivel de cumplimiento de los pactos resulta m¨¢s discutible es en materia de transferencias de funciones y servicios. Euskadi y Catalu?a han recibido ya, en opini¨®n del Ministerio de Administraci¨®n Territorial, el 80% y 90% de las competencias previstas en sus estatutos. Portavoces autorizados de los gobiernos vasco y catal¨¢n rebajan esos porcentajes en 60% y 80%, respectivamente, a?adiendo adem¨¢s que son niveles que pr¨¢cticamente se hab¨ªan alcanzado antes de que se firmaran los pactos auton¨®micos. En el resto de las comunidades, incluida Galicia, los porcentajes no superan el 30%.

El Ministerio de Administraci¨®n Territorial, con fechas de 1 de enero y de 1 julio de 1982, firm¨® dos importantes paquetes de transferencias que afectan a todos los departamentos ministeriales y comunidades aut¨®nomas. En un informe elaborado en el primer aniversario de la firma de los pactos auton¨®micos, el PSOE se?ala que el balance de ordenaci¨®n de las transferencias de servicios, con programa y calendario fijados, "no puede considerarse positivo, toda vez que la Administracion no coordina las transferencias con el rigor exigible; las demoras y reticencias de la Administraci¨®n central son notables".

Administraci¨®n local: todav¨ªa sin ley b¨¢sica

La carencia de un proyecto definido de pol¨ªtica municipal por parte del Gobierno y el permanente pulso que desde las elecciones locales de 1979 han mantenido UCD y PSOE, que controla desde entonces la mayor parte de los ayuntamientos m¨¢s importantes de Espa?a, ha impedido que la legislatura se haya cerrado con avances sustanciales en materia de Administraci¨®n local. Y todo ello, o en gran parte, porque no ha sido posible que el Parlamento apruebe en esta legislatura la ley de Bases del R¨¦gimen Local. La norma viene a materializar la reforma del r¨¦gimen local a trav¨¦s de los principios de autonom¨ªa de las entidades locales para la gesti¨®n de sus intereses, el car¨¢cter representativo y democr¨¢tico de los ¨®rganos de gobierno de las corporaciones municipales y la suficiencia de las haciendas locales, consagrados por la Constituci¨®n espa?ola.

La legislaci¨®n vigente a¨²n hoy en materia de Administraci¨®n local viene a ser un magma en el que convergen la ley de Bases del R¨¦gimen Local, de julio de 1945, cuyo texto fue articulado y refundido en junio de 1955, y la ley de Bases del Estatuto del R¨¦gimen Local, de 19 de noviembre de 1975 -la ¨²ltima ley del r¨¦gimen de Franco-. Normas obsoletas que corresponden a un modelo de Estado intervencionista y centralizado. El PSOE logr¨® que el Tribunal Constitucional, en su primera sentencia, declarara inconstitucionales cerca de una docena de los art¨ªculos de aquellas normas.

Mart¨ªn Villa se hab¨ªa comprometido a presentar la ley en las Cortes en diciembre de 1980, pero no remiti¨® el texto al Congreso hasta mayo de 1981. Sin embargo, la mayor realizaci¨®n legislativa del Ministerio de Administraci¨®n Territorial en materia de Administraci¨®n local, pese al compromiso expl¨ªcito que hicieron UCD y PSOE en sus pactos auton¨®micos para sacarla adelante, no ha llegado siquiera a debatirse en tr¨¢mite de enmiendas. Las reuniones celebradas por ambos partidos a partir de noviembre de 1981 con el fin de alcanzar un pacto previo quedaron estancadas y uno y otro se reprochan la falta de inter¨¦s en ver aprobada la norma.

Peor suerte ha corrido otra ley complementaria de la anterior, la ley reguladora del Sistema Tributario Local, sobre financiaci¨®n de las entidades locales, para cuya elaboraci¨®n, seg¨²n se establece en los pactos auton¨®micos, se constituy¨® una comisi¨®n mixta de exper tos y representantes de UCD y PSOE que no lleg¨® a ponerse de acuerdo sobre los principios que deb¨ªan informar la ley. La luna de miel que vivieron centristas y socialistas en la ¨¦poca de los pactos hab¨ªa concluido y unos y otros es taban ya enzarzados en una pugna pol¨ªtica de alto nivel (colza y OTAN, entre otros temas).

Un centenar de normas complementarias

V¨ªctima de la misma crisis fue tambi¨¦n la ley de Financiaci¨®n del Transporte Colectivo Urbano de Superficie, incluida en los pacto auton¨®micos, que qued¨® congelada en el tr¨¢mite de comisi¨®n en diciembre de 1981. UCD ha acusado al PSOE de haber votado en con tra de art¨ªculos en los que se ha b¨ªan incluido las enmiendas pre sentadas por los socialistas en la ponencia. El PSOE indic¨® que estaba a favor de la ley, pero que ha bia votado en contra porque en lo Presupuestos Generales del Estado para 1982 no se hab¨ªa incluido la cantidad de casi 15.000 millones de pesetas para cubrir el d¨¦ficit de los transportes p¨²blicos de superficie.

El vac¨ªo creado por la no aprobaci¨®n de este cuerpo legislativo b¨¢sico ha tratado de subsanarse desde el Ministerio de Administraci¨®n Teritorial con una intensa actividad del que son fruto un centenar de leyes menores, decretos-leyes y ¨®rdenes pol¨ªtico-administrativas y financieras que han venido a crear un entramado legal, en cierto modo, de car¨¢cter provisional. Es en el terreno de la Administraci¨®n local donde el ministerio tiene su mejor activo en la legislatura. Para ello ha debido luchar a brazo partido hasta casi el a?o 1981 para arrancar progresivamente del Ministerio del Interior las competencias de Administraci¨®n local que aqu¨¦l detentaba legalmente hasta 1979.

El Ministerio de Administraci¨®n Territorial considera uno de sus m¨¢s importantes logros legislativos el real decreto-ley de 16 de enero de 1981 (posteriormente convertido en ley de octubre de 1981) en el que se establecen medidas de supresi¨®n de controles del Estado sobre las entidades locales en materia de personal, presupuestos y r¨¦gimen financiero. Como complemento, el real decreto-ley de 16 de octubre de 1981, por el que se refuerzan las competencias de los ayuntamientos en materia urban¨ªstica. En un informe del ministerio se rese?a como una actuaci¨®n importante en el cap¨ªtulo financiero de la Administraci¨®n local la atribuci¨®n de car¨¢cter local a tributos hasta entonces estatales (contribuci¨®n urbana, r¨²stica y licencia fiscal del impuesto industrial), as¨ª como el incremento de la participaci¨®n total en impuestos estatales y la apertura al cr¨¦dito por entidades de ahorro distintas del Banco de Cr¨¦dito Local de Espa?a.

El real decreto de 1 de febrero de 1982, que recoge normas para equiparar las cuant¨ªas de las diversas retribuciones b¨¢sicas de los funcionarios de la Administraci¨®n local con las establecidas para los funcionarios de la Administraci¨®n civil del Estado, fue criticada por el PSOE, PCE, CC OO y UGT. Consideraron estas fuerzas que el decreto estaba destinado a gratificar a los secretarios de Administraci¨®n local, cuerpo que UCD habr¨ªa considerado como una clientela interesante.

Fuertes criticas de electoralismo ha recibido tambi¨¦n el ambicioso sistema de planes provinciales, para la realizacion conjunta de obras provinciales entre el Estado y los ayuntamientos, a los que el ministerio ha destinado 173.139 millones de pesetas en el cuatrienio 1979-1982. Andaluc¨ªa es la m¨¢s beneficiada por los planes en este per¨ªodo (18.488 millones de pesetas), seguida por CastillaLe¨®n (18.006 millones) y Galicia (16.906 millones). Las objeciones de los socialistas a los planes no se refieren a la cuant¨ªa, sino a la forma en que los han administrado los presidentes de diputaci¨®n y gobernadores, pr¨¢cticamente todos de UCD.