El Ministerio de la Presidencia fue incapaz de realizar la reforma de la funci¨®n p¨²blica

El tercer Gobierno de Adolfo Su¨¢rez, formado el 5 de abril de 1979, incluy¨® a Jos¨¦ Pedro P¨¦rez Llorca como primer ministro de la Presidencia de la legislatura. Ponente de la Constituci¨®n y portavoz, despu¨¦s, del Grupo Parlamentario Centrista, P¨¦rez-Llorca, al asumir un ministerio que concentr¨® entonces decisivos poderes, se convirti¨® en el hombre fuerte de Su¨¢rez. En cambio, Joaqu¨ªn Garrigues, designado ministro adjunto al presidente, careci¨® de funciones administrativas concretas. Como asesor del jefe de Gobierno, despleg¨® grandes. dosis de sinceridad y lucidez que no siempre fueron atendidas.Otro de los en aquella ¨¦poca validos de Su¨¢rez, Rafael Arias-Salgado, fue encargado, en calidad de ministro adjunto, de las relaciones con las Cortes, vacante desde la dimisi¨®n de Ignacio Camu?as, semanas antes de la formaci¨®n de? nuevo Gabinete. Los problemas de protagonismo entre P¨¦rez-Llorca y Arias-Salgado y las tiranteces, provocadas, sobre todo con motivo de la representaci¨®n del Gobierno ante el Parlamento, aconsejaron a Adolfo Su¨¢rez separar a ambos personajes, sin renunciar a los servicios de ninguno de ellos.

El 18 de enero de 1980 Arias-Salgado fue nombrado ministro adjunto al presidente, encargado de la Coordinaci¨®n de los Asuntos Pol¨ªticos, y P¨¦rez-Llorca asumi¨® las competencias hasta entonces asignadas a Arias-Salgado respecto a las Relaciones con las Cortes. Si a esto se une que el Ministerio de la Presidencia contaba tambi¨¦n con una Secretar¨ªa de Estado para el Desarrollo Constitucional -asumida por Juan Antonio Ortega- y otra para la Administraci¨®n P¨²blica -ocupada por Sebasti¨¢n Mart¨ªn Retortillo-, se comprender¨¢ que Jos¨¦ Pedro P¨¦rez-Llorca evoque ahora con cierta nostalgia aquella etapa: "Enton ces era cuando yo mandaba". Sin embargo, no acept¨® la vicepresideficia auton¨®mica que unos meses despu¨¦s le ofreci¨® Su¨¢rez, "porque no quise enemistarme con m¨¢s gente".

Tres ministros y un solo ministerio

En el Gabinete del 2 de mayo de 1980, al frente del Ministerio de la Presidencia aparece Rafael Arias-Salgado, al tiempo que los titulares de las dos secretar¨ªas de Estado creadas en la etapa P¨¦rez-Llorca pasan a la categor¨ªa de ministros adjuntos para la Coordinaci¨®n Legislativa y para la Administraci¨®n P¨²blica, respectivamente. Garrigues, ya gravemente enfermo -muri¨® el 28 de julio de ese mismo a?o-, sale del Gobierno. De la acumulaci¨®n de poder en P¨¦rez-Llorca se pasa a un departamento representado en el Gobierno por tres ministros y sobre el que decrece el control pol¨ªtico del titular del Ministerio de la Presidencia.

Cuatro meses despu¨¦s, el 8 de septiembre de 1980, se constituye el quinto y ¨²ltimo Gabinete Su¨¢rez, en cuyo Ministerio de la Presidencia contin¨²a A?as-Salgado. Pero aparece en el entorno de la Moncloa, con la categor¨ªa de ministro adjunto al presidente, P¨ªo Cabanillas, ausente del Gobierno desde su etapa de n¨²nistro, de Cultura en el segundo, Gabinete Su¨¢rez. Aunque, -seg¨²n propia confesi¨®n, su vocaci¨®n pol¨ªtica es m¨¢s la de ayudar que la de mandar, Cabanillas tuvo un protagonismo dec¨ªsivo en la formaci¨®n del siguiente Gobierno, presidido por Calvo Sotelo, en el que se instala como ministro de la Presidencia.

En este Gabinete, constituido el 26 de febrero de 1981, tres d¨ªas despu¨¦s del intento de golpe de Estado, desaparecen los ministros adjuntos. Cabanillas se configura como ¨²nica cabeza visible de la infraestructura adminiarativa de la Presidencia del Gobierno. Sus cometidos concretos son, sin embargo, escasos. Las reuniones semanales del Consejo de Ministros comienzan a celebrarse cada dos semanas, aunque se refuerza, en cambio, la importancia de la Comisi¨®n de Subsecretarios, creada en tiempos de Su¨¢rez, y que se ocupa de los temas de tr¨¢mite. La iniciativa del desarrollo. constitucional sale de Presidencia, reclamada por el nuevo ministro de Justicia, Francisco Fern¨¢ndez Ord¨®?ez.

Medio a?o despu¨¦s, el 31 de agosto de 1981, con motivo de la dimisi¨®n de Fern¨¢ndez: Ord¨®?ez, Calvo Sotelo desplaza a Cabanillas desde el Ministerio de la Presidencia al de Justicia. Uno de los colaboradores directos del presidente del Gobierno, Mat¨ªas Rodr¨ªguez Inciarte, ocupa el Ministerio -de la Presidencia, y en ¨¦l es mantenido cuando el 1 de diciembre de 1981, en pleno principio del fin de la descomposici¨®n de UCD, Calvo Sotelo remodela su Gabinete.

Por primera vez se incorpora al Gobierno el portavoz del Grupo Parlamentario Centrista en el, Congreso de los Diputados. Jaime Lamo de Espinosa, con la denominaci¨®n de ministro adjunto al presidente, se instala en la Moncloa, pera no asume ninguna de las competencias del Ministerio de la Presidencia.

La gran tarea no realizada durante la legislatura por el Ministerio de la Presidencia fue la reforma administrativa, en especial en lo que se refiere a la regulaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica. Ni siquiera la existencia de un ministro adjunto, o de un secretario de Estado con exclusiva dedicaci¨®n a la Administraci¨®n p¨²blica, estimul¨® suficientemente al Gobierno para acometer una reforma cuya urgencia todos reconocen.

Reforma administrativa congelada

El proyecto de ley del Gobierno, la Administraci¨®n y la funci¨®n p¨²blica, publicado el 5 de febrero de 1980 -P¨¦rez-Llorca lo hab¨ªa prometido el 9 de noviembre de 1979 para "antes de una luna"-, estuvo congelado durante meses en el Congreso y finalmente fue retirado por el Gobierno durante la etapa de Cabanillas en Presidencia. P¨¦rez-Llorca destaca que con esta ley se abordaba la modernizaci¨®n de la funci¨®n p¨²blica y la regulaci¨®n de los derechos de los funcionarios. "No s¨¦ bi¨¦n por qu¨¦ la retir¨® P¨ªo. Tal vez ser¨ªa por escr¨²pulos jur¨ªdicos, dado que se mezclaban los aspectos org¨¢nicos y no org¨¢nicos. En todo caso,considero un error retirar esta ley", manifest¨® a EL PA?S.

Para Rafael, Arias- S algado, la gran reforma de la funci¨®n p¨²blica se resume "en un sistema retributivo adecuado y en regular las consecuencias de las transferencias de funcionarios a las comunidades aut¨®nomas. Eso es todo". Asimismo, Arias-Salgado estima necesaria la reforma de la jurisdicci¨®n contencioso-administrativa, "que llevamos ahora en el programa electoral de UCD y que es especialmente importante en lo -que se refiere a la ejecuci¨®n de sentencias". Esta reforma complementar¨¢ lo establecido por la ley.34/81 sobre legitimaci¨®n de los ciudadanos para impugnar los actos administrativos de las comunidades aut¨®nomas.

Por lo dem¨¢s, la disoluci¨®n de las Cortes sorprendi¨® al Gobierno sin que el Parlamento hubiera hincado pr¨¢cticamente el diente a los proyectos de ley org¨¢nica de regulaci¨®n del ejercicio de los derechos y libertades por los funcionarios de las administraciones p¨²blicas y sobre r¨¦gimen estatutario de los funcionarios p¨²blicos, publicados por el Bolet¨ªn Oficial de las Cortes el 9 de octubre de 1981.

Para Rodr¨ªguez Inciarte, ambos proyectos significan "un primer paso" hacia las soluciones adecuadas. Esta reforma proyectaba, entre otras cosas, la profesionalizaci¨®n de los funcionarios hasta el nivel de director general, la simplificaci¨®n de los cuerpos de la Administraci¨®n, promoci¨®n por sistemas diferentes al de oposici¨®n y supresi¨®n de la contrataci¨®n temporal. El PSOE comparte estos criterios y proyecta complementarlos con una ley de Incompatibilidades que sustituya a la aprobada este a?o, cuya entrada en vigor est¨¢ prevista para 1983.

Una Presidencia del Gobierno sin apoyo

Ni uno ni otro proyecto de reforma abordaba la institucionalizaci¨®n administrativa de la Presidenc¨ªa del Gobierno, ¨®rgano del Estado consagrado a nivel pol¨ªtico en la Constituci¨®n, pero carente de una infraestructura administrativa propia. En, opini¨®n de Arias-Salgado, el Ministerio de la Presidencia, que intenta suplir aquella carencia, es, en realidad, una herencia del r¨¦gimen anterior". En cambio, P¨¦rez-Llorca considera que el Ministerio de la Presidencia espa?ol es una instituci¨®n homologable a otras existentes en los pa¨ªses democr¨¢ticos de nuestra ¨¢rea, y concretamente similar al viceministro, de la Presidencia de la Rep¨²blica Federal de Alemania.

Seg¨²n otros altos funcionanos y expertos, la existencia del Ministerio de la Presidencia, en su actual configuraci¨®n, es "un error administrativo que arrastramos desde la ¨¦poca de Arias Navarro". Lo correcto ser¨ªa, seg¨²n ellos, que bajo la autoridad del primer ministro existieran uno, o m¨¢s ministros sin cartera y sin capacidad de sustituir la responsabilidad del jefe del Gobierno. Bajo la ¨²nica competencia de este y con la suficiente dotaci¨®n de infraestructura propia, la Presidencia del Gobierno, departamento del primer ministro, se encargar¨ªa de la coordinaci¨®n de los departamentos en aspectos tan importantes como la elaboraci¨®n de los Presupuestos Generales del Estado, instrumento econ¨®mico de tan capital importancia pol¨ªtica que debe estar bajo la directa responsabilidad del presidente del Gobierno.

Esta concepci¨®n no est¨¢ alejada del planteamiento socialista. El l¨ªder del PSOE, Felipe Gonz¨¢lez, ha denunciado recientemente que en Espa?a "la Presidencia del Gobierno no se ha ejercido todav¨ªa", por falta de la suficiente estructura administrativa capaz de soportar la acci¨®n del jefe del Ejecutivo. "La infraestructura humana de la Presidencia del Gobierno", ha dicho Gonz¨¢lez, "es menor que la de una delegaci¨®n provincial de un ministerio". Entre los proyectos de modernizaci¨®n administrativa, el PSOE tiene previsto dotar a la cabeza del Gabinete de los necesarios servicios administrativos para una acci¨®n eficaz.

Entre otras realizaciones en favor de la gesti¨®n presidencial, Arias-Salgado destaca la profesionalizaci¨®n del Centro de Investigaciones Sociol¨®gicas, adscrito al ministro adjunto en la etapa de Garrigues y asumido por Presidencia el 29 de mayo de 1980, al mismo tiempo que el Instituto Nacional de Prospectiva. En cambio, califica de absurdo que el Instituto Geogr¨¢fico Nacional -adscrito a Presidencia durante la etapa P¨¦rez-Llorca- dependa de este ministerio.

Uno de los aspectos positivos de la actuaci¨®n del Ministerio de la Presidencia durante la legislatura fue la eficacia en el funcionamiento de la Comisi¨®n de subsecretarios, que alcanz¨® su punto culminante el 23-F, cuando sustituy¨®, de acuerdo con el Rey, la forzada inactividad del Gobierno.

Desarrollo constitucional sin mayor¨ªa estable

La funci¨®n de promover el desarrollo legislativo de la Constituci¨®n -uno de los objetivos obviamente b¨¢sicos para los sucesivos Gobiernos durante la primera legislatura posconstitucional- fue asumida por el Ministerio de la Presidencia ocupado por P¨¦rez-Llorca, quien en junio de 1979 obtuvo del Gabinete la aprobaci¨®n de un programa calendario que comprend¨ªa el env¨ªo a las Cortes, en el plazo de un a?o, de un total de 55 proyectos de ley.

En opini¨®n de la persona m¨¢s directamente encargada de la buena marcha de este programa, Juan Antonio Ortega -secretario de Estado para el Desarrollo constitucional y, m¨¢s tarde, ministro adjunto para la Coordinaci¨®n Legislativa-, la ambici¨®n de aquel proyecto permiti¨® el cumplimiento del 60% del programa.

P¨¦rez-Llorca reconoce ahora que aquel plan "requer¨ªa una mayor¨ªa parlamentaria estable, que no exist¨ªa". Pero el hecho de que durante la legislatura una veintena de proyectos de ley fueran retirados por el Gobierno o congelados por su grupo parlamentario, apunta tambi¨¦n a la falta de coherencia interna de UCD, especialmente puesta de manifiesto en esta etapa. El proyecto de ley de Polic¨ªas aut¨®nomas, el de Autonom¨ªa Universitaria y el nuevo C¨®digo Penal, retirados del Parlamento, muestran en especial la incapacidad centrista para asumir sus propias iniciativas.

Jos¨¦ Pedro P¨¦rez-Llorca recuerda su participaci¨®n directa en la elaboraci¨®n de la ley del Tribunal Constitucional, "una ley que ha salido bien", as¨ª como en las negociaciones junto a Juan Antonio Ortega y con el socialista Gregorio Peces-Barba como principal interlocutor, para la elecci¨®n de los doce magistrados del alto tribunal. "A t¨ªtulo anecd¨®tico, recuerdo de aquella negociaci¨®n", dice P¨¦rez-Llorca, "que Peces-Barba insist¨ªa en que meti¨¦ramos a personas como Hern¨¢ndez Gil, pero no en la cuota del PSOE, sino en la nuestra, a lo que contest¨¢bamos que nuestra parte ya nos la administr¨¢bamos nosotros"

El entonces ministro de la Presidencia tuvo tambi¨¦n gran protagonismo en la negociaci¨®n de los estatutos vasco y catal¨¢n durante el verano de 1979, a base de consumir largas madrugadas en la Moncloa y en el Congreso de los Diputados. Recuerda, por otra parte, la colaboraci¨®n del Centro de Estudios Constitucionales, que durante la etapa presidida por Francisco Rubio Llorente "asesor¨® muy bien el desarrollo constitucional".

La actuaci¨®n gubernamental para impulsar el desarrollo de la Constituci¨®n enlaza con otra competencia del Ministerio de la Presidencia: las relaciones con las Cortes, tanto en su aspecto legislativo como de control. El total de leyes promulgadas durante la legislatura fue de 231, de las que 202 son ordinarias y las veintinueve restantes org¨¢nicas, que en su mayor¨ªa desarrollan la Constituci¨®n. Entre las m¨¢s sobresalientes figuran las que contienen los estatutos de autonom¨ªa y las que comienzan el levantamiento del nuevo edificio institucional. As¨ª, las que regulan el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo -fruto de una iniciativa socialista- y el Tribunal de Cuentas.

En cuanto a la funci¨®n de control, el Gobierno contest¨® a 391 interpelaciones en el Congreso y 132 en el Senado; se produjeron 1.012 preguntas con respuesta oral en el Congreso y 252 en el Senado -de las que fueron contestadas un 80%- y se contestaron por escrito 3.852 preguntas en el Congreso y 1.624 en el Senado.

Prensa estatal y televisi¨®n privada

En el Ministerio de la Presidencia confluyeron en un momento dado las competencias sobre RTVE y la tutela gubernamental sobre la Prensa del Estado con la iniciativa para la regulaci¨®n de la televisi¨®n privada y la concesi¨®n de las emisoras radiof¨®nicas de frecuencia modulada. Unas y otras atribuciones proced¨ªan del Ministerio de Cultura, reencarnaci¨®n democr¨¢tica del viejo ministerio franquista de Infonnaci¨®n. El 17 de enero de 1980, la Secretar¨ªa de Estado para la Informaci¨®n -entonces ocupada por Josep Meli¨¢ asume las competencias sobre RTVE y dem¨¢s medios de comunicaci¨®n social del Estado. P¨¦rezLlorca asegura que nunca tuvo ni quiso tener competencias sobre RTVE y que Meli¨¢ "nunca despach¨® conmigo. Lo hac¨ªa directamente con Su¨¢rez".

Con Meli¨¢, el Gobierno de UCD inicia la fase final hacia la enajenaci¨®n de la antigua cadena de peri¨®dicos del Movimiento. A nivel legislativo, con la aprobaci¨®n por las Cortes de la ley sobre supresi¨®n del organismo aut¨®nomo Medios de Comunicaci¨®n Social del Estado, promulgada el 26 de abril de 1982, queda despejado el camino, aunque la, disoluci¨®n de las C¨¢maras y la convocatoria de elecciones se produce antes de que la ley, recurrida por 53 senadores socialistas ante el Tribunal Constitucional, se haya puesto en aplicaci¨®n. El PSOE entiende que aquellos peri¨®dicos ni siquiera sirvieron al Gobierno, sino que en muchos casos fueron ¨®rganos deexpresi¨®n de la ultraderecha. El PSOE favorecer¨¢ la constituci¨®n de cooperativas de trabajadores, la devoluci¨®n de los peri¨®dicos a quienes les fueron incautados o la venta en p¨²blica subasta.

El decreto 'Cabanillas'

El tema de la televisi¨®n privada experimenta dos etapas claramente diferenciadas a lo largo de la legislatura. Durante el mandato de Adolfo Su¨¢rez -con P¨¦rez-Llorca primero, y Arias-Salgado despu¨¦s al frente del Ministerio de la Presidencia- la regulaci¨®n de la televisi¨®n privada no es una cuesti¨®n urgente. Ni se incluye en el programa de desarrollo de la Constituci¨®n ni se establece como prioridad. La administraci¨®n de RTVE parece suficiente, hasta que llega Calvo Sotelo a la presidencia del Gobierno.

P¨ªo Cabanillas, que asume el Ministerio de la Presidencia despu¨¦s de la intentona golpista del 23-F, se da cuenta de que las elecciones est¨¢n cerca y es preciso buscar una f¨®rmula r¨¢pida para poner en marcha las televisiones privadas, sin necesidad de pasar por el tr¨¢mite largo y pol¨ªticamente dif¨ªcil del Parlamento. En el ¨²ltimo Consejo de Ministros antes de las vacaciones del verano de 1981, P¨ªo Cabanillas presenta un proyecto de decreto de autorizaci¨®n de empresas privadas de televisi¨®n, f¨®rmula jur¨ªdica a la que se opusieron, entre otros ministros, P¨¦rez-Llorca, Fern¨¢ndez Ord¨®?ez y Juan Antonio Ortega.

El ministro de la Presidencia no acud¨ªa a la reuni¨®n gubernamental precisamente desasistido. En sus manos mostraba un informe favorable del Consejo de Estado, realizado a toda velocidad en s¨®lo diez d¨ªas, en el que la permanente del alto ¨®rgano consultivo consideraba que la disposici¨®n final del Estatuto de RTVE preve¨ªa la f¨®rmula del decreto al autorizar al Gobierno, "previa audiencia del Consejo de Estado, al desarrollo de lo previsto en este Estatuto". Lo previsto era la titularidad del Estado sobre RTVE, luego el Gobierno pod¨ªa conceder permiso de explotaci¨®n de dicho servicio p¨²blico a empresas privadas.

Quienes se opon¨ªan al decreto estimaban que la regulaci¨®n de un derecho fundamental reconocido en la Constituci¨®n exig¨ªa una ley aprobada por el Parlamento. Cabanillas insist¨ªa en que, salvando las distancias, se trataba de la concesi¨®n de un servicio p¨²blico, como podr¨ªa serio una carretera. La iniciativa de Cabanillas fu¨¦ asumida por su sucesor en el ministerio, Mat¨ªas Rodr¨ªguez Inciarte, quien el 9 de septiembre de 1981 afirmaba: "Si el Gobierno est¨¢ habilitado para actuar por decreto, no veo la raz¨®n para que tenga que presentar al Parlamento un proyecto de ley".

La sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de marzo de 1982, por la que se desestimaba el recurso de amparo promovido por Antena 3, sentaba, sin lugar a dudas, que la gesti¨®n indirecta del servicio p¨²blico de la televisi¨®n "requiere una decisi¨®n del legislador", y seg¨²n las interpretaciones m¨¢s solventes, la regulaci¨®n de esta materia era necesario realizarla mediante ley org¨¢nica.

La pol¨¦mica parec¨ªa zanjada cuando, pocos d¨ªas despu¨¦s del fallo del alto tribunal, el Gobierno remiti¨® al Parlamento sendos proyectos de ley org¨¢nica -sobre el ejercicio de la libertad de expresi¨®n a trav¨¦s de la radiodifusi¨®n y la televisi¨®n- y ordinaria -por la que se regula la gesti¨®n indirecta del servicio p¨²blico de radiodifusi¨®n y televisi¨®n- y adelant¨® el criterio gubernamental de que las concesiones de televisiones privadas se har¨¢n sobre la base de fragmentar un cuarto canal nacional, de modo que no se otorgue excesivo poder a un solo concesionario.

La oposici¨®n permanec¨ªa a la expectativa y finalmente se pronuncio a favor de una sola ley org¨¢nica para la regulaci¨®n de la materia. Los dos proyectos de ley se publicaron el 14 de mayo de 1982 en el Bolet¨ªn Oficial de las Cortes Generales y se acord¨® su tramitaci¨®n conjunta en la Comisi¨®n Constitucional. La disoluci¨®n de las C¨¢maras produjo la caducidad de estos proyectos de ley, cuya resurrecci¨®n parece muy dif¨ªcil si el PSOE obtiene mayor¨ªa suficiente en las pr¨®ximas elecciones.