El salvamento de bancos y los caudales p¨²blicos

Con motivo de la situaci¨®n de crisis que en los ¨²ltimos a?os han presentado algunos bancos, se ha dicho que no es, justo que el salvamento de estas instituciones privadas se haga sane¨¢ndolas con fondos p¨²blicos pira despu¨¦s cederlas a otras instituciones del sector .privado. Para evitar esta incongruencia, dicen, los bancos saneados con fondos p¨²blicos deben ser transferidos al sector p¨²blico.Estas proposiciones descansan en una serie de premisas que, antes de dar por ciertas, conviene analizar, ya que las cosas no son tan simples como parecen y, en determinados aspectos, en mi opini¨®n, ni siquiera son como se dice.

Empecemos por el objetivo salvamento. En pura econom¨ªa de mercado, una empresa mercantil que llega a una situaci¨®n de liquidez que, en forma reiterada, le impide atender sus deudas, se acoge al beneficio de la suspensi¨®n de pagos. Aceptada la suspensi¨®n de pagos, si del balance se deduce que el activo es superior al pasivo, puede llegarse a un convenio con los acreedores a fin de que, gracias a la espera y, eventualmente, a la quita que ¨¦stos est¨¦n dispuestos a concederle, la empresa restablezca la situaci¨®n de liquidez y, si la explotaci¨®n se demuestra rentable, pueda continuar su marcha. En esta misma situaci¨®n de suspensi¨®n de pagos, a un suponiendo que el activo sea superior al pasivo, puede decidirse liquidar ordenadamente la empresa para reembolsar las deudas y repartir a los accionistas el remanente si lo hubiere.

Pero cuando el pasivo exigible es superior al activo, si los accionistas no reporten el d¨¦ficit patrimonial, la empresa entra en situaci¨®n de quiebra. En este caso, la liquidaci¨®n se impone. Su resultado no bastar¨¢ para pagar la totalidad de las deudas y los acreedores percibir¨¢n s¨®lo un porcentaje de sus cr¨¦ditos contra la compa?¨ªa. Naturalmente, los accionistas habr¨¢n perdido la totalidad de los fondos comprometidos en la empresa.

Estas ideas, por dem¨¢s sabidas, son, en teor¨ªa, de total aplicaci¨®n a los bancos. Es decir, si un banco llega a una situaci¨®n de liquidez temporal y la integridad del patrimonio subsiste, el Banco de Espa?a puede y debe facilitar al banco en apuros, con las debidas garant¨ªas, los fondos necesarios para sacarlo de la moment¨¢nea dificultad. Si el patrimonio del banco est¨¢ total o parcialmente perdido, o adem¨¢s del patrimonio se ha perdido una parte de los dep¨®sitos de terceros, el Banco de Espa?a debe exigir a los accionistas la reposici¨®n del hueco existente. En caso de que no lo hagan, procede la liquidaci¨®n del ]banco, soportando las p¨¦rdidas, en primer lugar, los accionistas hasta el agotamiento de los fondos propios, y despu¨¦s, los depositantes y dem¨¢s acreedores, de acuerdo con sus respectivos derechos y preferencias."

El caso de los bancos

Esta es la teor¨ªa. Sin embargo, pr¨¢cticamente en todos los pa¨ªses se ha llegado a la conclusi¨®n de que esta teor¨ªa. no es aplicable a los bancos, porque la confianza que el sistema bancario debe inspirar, para que el ahorro se canalice a trav¨¦s del mismo, aconseja que se eviten los estados de alarma que la suspensi¨®n o quiebra de un banco produce. De esta conclusi¨®n han nacido los diversos sistemas de garant¨ªas de dep¨®sitos y de apoyo o salvamento de los bancos en crisis. Es digno de notar que esta actitud no ha sido preconizada por los propios bancos, los cuales -o algunos de ellos, por lo menos- estar¨ªan m¨¢s en favor del funcionamiento del sistema de libre mercado con todas sus consecuencias. Son especialmente los gobiernos -de todo signo- los que no quieren que lo! bancos se hundan y los que, para evitarlo, promueven las legislaciones que instrumentan, con la participaci¨®n conjunta de los sectores p¨²blico y privado, los m¨¦todos de salvamento.

Este es tambi¨¦n el caso espa?ol, donde, con notable retraso sobre la necesidad que desde mucho antes exist¨ªa, apareci¨® a fines de 1977 el Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos, a nutrir, en partes iguales, entre el Banco de Espa?a y la banca privada. La primitiva finalidad de este Fondo era simplemente garantizar los dep¨®sitos modestos en el caso de que un banco presentara suspensi¨®n de pagos o tuviera que ser liquidado. Pero, como lo aue en realidad quer¨ªa el Gobierno era que los bancos no cayeran, tras el intento de gestionar los bancos en crisis desde la Corporaci¨®n Bancaria, constituida tambi¨¦n a medias entre Banco de Espa?a y banca privada, el Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos fue evolucionando para llegar a su forma actual.

El Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos

En la actualidad el Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos es una instituci¨®n de derecho privado, pero con personalidad jur¨ªdica p¨²blica, nutrido con las cuotas anuales que, en partes iguales, aportan la totalidad de los bancos privados y el Banco de Espa?a. Su finalidad es no s¨®lo garantizar los dep¨®sitos hasta un cierto l¨ªmite, sino tambi¨¦n realizar las actuaciones necesarias para reforzar la solvencia y funcionamiento de los bancos, evitando precisamente que tengan que presentarse en suspensi¨®n de pagos. Adoptada esta segunda l¨ªnea de actuaci¨®n, resulta inoperante la garant¨ªa y pago de unos determinados dep¨®sitos ya que, lograda la continuidad del banco, quedan a salvo todos los dep¨®sitos y los puestos de trabajo que, en las otras soluciones, se perder¨ªan. Para el desarrollo de esta pol¨ªtica de salvamento, el Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos puede adquirir acciones de un banco en dificultades, suscribir las ampliaciones de capital del mismo que no sean cubiertas por los propios accionistas, concederle cr¨¦ditos, asumir p¨¦rdidas, prestar garant¨ªas y adquirir activos del banco en cuesti¨®n, tanto si el Fondo ha asumido ya el control accionario del mismo como si ¨¦sta adquisici¨®n puede evitar que el banco pase al control del Fondo.

En resumen, puede decirse que la figura del Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos (FGD), tal como despu¨¦s de diversos tanteos y modificaciones ha quedado, as¨ª como las facultades concedidas al mismo para el logro de los objetivos que se le encomiendan, se parecen a la f¨®rmula implantada y desarrollada en Estados Unidos de Am¨¦rica bajo el nombre de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), que cuenta con m¨¢s de cincuenta a?os de experiencia satisfactoria.

Hay, sin embargo, dos diferencias sustanciales en cuanto a las posibilidades de actuaci¨®n del FDIC,americano y nuestro FGD. La primera resulta precisamente de la antig¨¹edad del primero frente a la juventud del segundo; las reservas formadas por el FDIC a trav¨¦s de la acumulaci¨®n de cuotas anuales sucesivas le permiten actuaciones de saneamiento que no podr¨ªa permitirse el FGD con los recursos constituidos con s¨®lo tres a?os de cuotas. Esto ha llevado a la necesidad de autorizar al Banco de Espa?a para que pueda anticipar recursos al fondo, a cuenta de sus futuras cuotas y de las cuotas futuras de los bancos privados.

La segunda diferencia en las posibilidades de actuaci¨®n del fondo americano y el fondo espa?ol deriva de la legislaci¨®n aplicable a los bancos en crisis; mientras en EE UU las facultades de los jueces permiten sustanciar en un fin de semana la situaci¨®n de los accionistas del banco en crisis, en Espa?a el r¨¦gimen jur¨ªdico aplicable es el que resulta de las normas contenidas en la ley de Sociedades An¨®nimas, que confieren a los propios accionistas la facultad de decidir sobre reducciones y ampliaciones de capital, as¨ª como sobre la disoluci¨®n y liquidaci¨®n de la compa?¨ªa, con las dificultades y largos plazos de tiempo que la adopci¨®n de los correspondientes acuerdos suponen.

Funcionamiento actual del fondo

A pesar de estas diferencias, el objetivo buscado, tanto por el FDIC americano como por el FGD espa?ol, en su actual configuraci¨®n, es poner el banco en crisis en manos de otra entidad privada solvente y con capacidad para asumir la satisfactoria gesti¨®n del mismo. Solamente en el caso de que esto no se logre y el banco tenga que ir a la suspensi¨®n de pagos entra en juego la otra finalidad del fondo que es reembolsar los dep¨®sitos hasta el l¨ªmite establecido. Para lograr el objetivo m¨¢ximo y paliar las dos grandes deficiencias que acabo de se?alar, el fondo, en primer lugar, tiene que negociar con los poseedores del control accionario del banco en crisis la adquisici¨®n de acciones suficientes para asegurar que la junta general del banco aprobar¨¢ la necesaria reducci¨®n y ampliaci¨®n de capital, acudiendo el fondo a esta ampliaci¨®n. Este sistema, que pasa por la junta general de accionistas, tiene el gran inconveniente de que muchas veces resulta pr¨¢cticamente imposible reducir el capital antiguo a su verdadero valor que, casi siempre, es nulo. De aqu¨ª la conveniencia de disponer de una ley para bancos en crisis, a fin de que estas situaciones no tuvieran que ser tratadas dentro de la ley de Sociedades An¨®nimas, que, evidentemente, no est¨¢ prevista para operaciones de salvamento.

En segundo lugar, el fondo tiene que buscar comprador para las acciones del banco que adquiri¨® cosa que, por disposici¨®n legal, tiene que hacer en forma de concurso, a realizar en el plazo m¨¢ximo de un a?o desde su entrada en el banco. A fin de que este concurso pueda hacerse con perspectivas de ¨¦xito, es necesario que el banco se ofrezca suficientemente saneado, para lo cual el fondo, como hace tambi¨¦n el FDIC americano, debe quedarse con los activos malos que har¨ªan invendible el banco, adem¨¢s de prestarle otros apoyos, por lo general, de car¨¢cter crediticio. Ahora bien, como por su juventud, a que antes he aludido, el fondo no dispone de recursos suficientes para estos fines, el Banco de Espa?a tiene que darle cr¨¦ditos, en concepto de anticipo de las cuotas, tanto del propio Banco de Espa?a como de los bancos privados, a satisfacer en los a?os venideros. A consecuencia de la acumulaci¨®n de casos cr¨ªticos estos pr¨¦stamos del Banco de Espa?a al fondo han alcanzado cifras considerables que son las que han dado lugar a los comentarios a que me refer¨ªa al empezar.

Antes de analizar el verdadero significado de estos apoyos del Banco de Espa?a al fondo, conviene precisar que las actuaciones del Fondo no son operaciones de salvamente de empresas privadas, en el sentido de salvar lo que de privado ten¨ªan los bancos en crisis, es decir, el capital y la gesti¨®n.

Es evidente que el capital comprometido por los accionistas no se salva, sino que sufre los resultados de la situaci¨®n a que ha llegado el banco y, por lo que se refiere a la gesti¨®n anterior, tambi¨¦n queda claro que no solamente resulta desplazada, sino que queda expedito el camino para entablar todas las acciones legales en exigencia de responsabilidad civil y penal a los antiguos administradores del banco. Lo que se pretende salvar -sin que yo ahora me meta en si es bueno o malo que se pretenda- es la vertiente p¨²blica o social de los bancos en crisis, es decir, los dep¨®sitos y los puestos de trabajo.

Esta observaci¨®n me parece importante porque, trat¨¢ndose de bancos, no ser¨ªa lo mismo apoyar institucionalmente a entidades privadas para que los accionistas, que comprometieron sus capitales sabiendo el riesgo que corr¨ªan, los vieran a salvo, que apoyar a estas instituciones para que los depositantes, que son gran n¨²mero y por lo general modestos, as¨ª como los trabajadores, mantengan la integridad de sus dep¨®sitos y de sus puestos de trabajo.

El apoyo no se hace con caudales p¨²blicos

Dicho esto, volvamos al an¨¢lisis de los apoyos que el Banco de Espa?a hace al fondo para se?alar que este apoyo no se hace con caudales p¨²blicos. En efecto, hablando del Banco de Espa?a, s¨®lo son caudales p¨²blicos su capital y sus resultados. Es cierto que la cuota anual al fondo satisfecha por el Banco de Espa?a es con cargo a caudales p¨²blicos, ya que esta cuota minora sus resultados. Como la cuota pagada por los bancos privados, al minorar sus resultados, se hace con cargo a caudales privados. Por tanto, es indiscutible que el fondo se nutre, en partes iguales, de caudales p¨²blicos y caudales privados.

En cambio, los pr¨¦stamos que el Banco de Espa?a hace al fondo y por los que percibe un inter¨¦s, as¨ª como los pr¨¦stamos que el Banco de Espa?a pueda hacer directamente a un banco en dificultades, no son c¨¢udales p¨²blicos. Como es bien sabido, el Banco de Espa?a ejecuta la pol¨ªtica monetaria con un objetivo centrado en mantener un determinado crecimiento de la masa monetaria. A tal fin, el Banco de Espa?a, habida cuenta del comportamiento del sector p¨²blico y del sector exterior, inyecta o retira la liquidez necesaria para que los activos l¨ªquidos de las entidades del sistema crediticio se sit¨²en en la senda previamente programada. Ello quiere decir que, si el Banco de Espa?a inyecta liquidez a unos determinados bancos en dificultades, directamente o por medio del fondo, debe compensar esta acci¨®n retirando liquidez del conjunto de los restantes bancos. Se trata, pues, de una redistribuci¨®n de recursos de cr¨¦dito entre bancos del sector privado, en la que los bancos en crisis resultan beneficiados a expensas de los bancos en situaci¨®n normal, pero en la que los caudales p¨²blicos no tienen absolutamente nada que ver.

Los instrumentos de regulaci¨®n monetaria son, por el lado del drenaje, el coeficiente de caja, el coeficiente de dep¨®sitos obligatorios y los certificados de regulaci¨®n monetaria. Y por el lado de la inyecci¨®n, los cr¨¦ditos. Al final del pasado mes de septiembre, la cantidad drenada a la banca por los tres conceptos dichos ascend¨ªa a un bill¨®n 725.000 millones, aproximadamente. Y la cantidad inyectada, mediante cr¨¦ditos de todas clases, ascend¨ªa en la misma fecha a unos 450.000 millones.

Suponiendo que los apoyos crediticios del Banco de Espa?a al fondo alcanzaran los 100.000 millones, para dar una cifra redonda, esto no significar¨ªa que se estuvieran utilizando 100.000 millones de caudales p¨²blicos para apoyar bancos en crisis. Esto s¨®lo significar¨ªa que se est¨¢n detrayendo de los restantes bancos privados 100.000 millones m¨¢s de los que se les habr¨ªan detra¨ªdo si no hubieran sido necesarios estos apoyos.

Tanto es as¨ª que los supuestos 100.000 millones de apoyos del Banco de Espa?a al Fondo no son m¨¢s que una parte de los 275.000 millones que el Banco de Espa?a tiene detra¨ªdos de la totalidad de la banca privada mediante el coeficiente de dep¨®sitos obligatorios, del que, por lo general, est¨¢n excluidos los bancos en crisis. Debe, por tanto, concluirse que los anticipos que el Banco de Espa?a hace al, fondo, as¨ª como los cr¨¦ditos que el Banco de Espa?a puede otorgar a bancos en crisis, no son apoyos realizados con caudales p¨²blicos sino ayudas hechas con recursos que el Banco de Espa?a detrae de los restantes bancos privados.

He comparado las ayudas del Banco de Espa?a al fondo con el coeficiente de dep¨®sitos obligatorios porque ambas operaciones son al tipo b¨¢sico de inter¨¦s y, por ello, la operaci¨®n de trasvase no supone ni beneficio, ni p¨¦rdida para el Banco de Espa?a. Podr¨¢ decirse que la afirmaci¨®n no ser¨ªa v¨¢lida si las ayudas se compararan con la detracci¨®n de recursos hecha mediante certificados de regulaci¨®n monetaria, que suponen tipos de inter¨¦s muy superiores al b¨¢sico. Es verdad, pero tambi¨¦n lo es que la detracci¨®n hecha mediante el coeficiente de caja no supone ning¨²n coste para el Banco de Espa?a.

Las disposiciones vigentes establecen que cuando el fondo, mediante concurso, decide adjudicar las acciones de un banco en crisis a una entidad privada, el Estado tiene derecho de adquisici¨®n preferente sobre dichas acciones. Hasta el momento, ni el Estado ha hecho uso de este derecho ni el Banco de Espa?a lo ha recomendado, por considerar, sin duda, que era mejor para los intereses generales la soluci¨®n privada. As¨ª lo pienso yo, por razones tanto de econom¨ªa como de eficacia.

La adquisici¨®n sistem¨¢tica por el Estado no ser¨ªa justa

El derecho de adquisici¨®n preferente por el Estado es una cl¨¢usula para garantizar p¨²blicamente que la adjudicaci¨®n del concurso. de venta de acciones, del banco en tr¨¢mite de salvamento no se har¨¢ a un precio de favor en beneficio de una entidad privada. Existiendo suficiente publicidad y amplitud en el concurso, supervisado y resuelto por el Banco de Espa?a, que en m¨¢s de una ocasi¨®n lo ha dejado desierto para pasar a posterior oferta, hay motivos suficientes para creer que el precio obtenido por el fondo es el mejor precio de mercado posible. Es, por tanto, razonable desde el punto de vista econ¨®mico que, como ha venido sucediendo hasta ahora, el Estado renuncie a ejercitar su derecho de preferencia.

Ahora parece que algunos proclaman que procede que los bancos tratados por el fondo pasen al sector p¨²blico, por razones de justicia. Pretenden apoyar su postura, alegando que el saneamiento se ha hecho con caudales p¨²blicos. En primer lugar, es muy aventurado decir que cuando un banco pasa del fondo a una entidad privada ha sido ya saneado. Las entidades adjudicatarias saben muy bien que no siempre es as¨ª y que la puesta en condiciones de los bancos adquiridos les demandar¨¢ todav¨ªa considerables inversiones y esfuerzos. Pero, dejando aparte esta importante consideraci¨®n, creo haber demostrado que la premisa del saneamiento con caudales p¨²blicos es falsa. El saneamiento de los bancos en crisis que entran en el fondo se intenta hacer utilizando, por una parte, caudales a fondo perdido que son en mitad p¨²blicos y en mitad privados, y, por otra parte, con pr¨¦stamos que salen del conjunto del sistema. Siendo asi las cosas puede afirmarse que si fuera injusto que los bancos tratados por el fondo volvieran al sector privado, ser¨ªa tambi¨¦n injusto que pasaran al sector p¨²blico. Si el Estado quiere salvar a los bancos en crisis integr¨¢ndolos en el sector p¨²blico, a pesar de existir una oferta razonable de adquisici¨®n por parte del sector privado, puede hacerlo pero, en este caso, no debe exigir la colaboraci¨®n de la banca priva da oblig¨¢ndole a nutrir el Fondo de Garant¨ªa de Dep¨®sitos con cuotas a fondo perdido.