Barcelona, un modelo de reforma administrativa para rehabilitar la imagen del funcionario municipal

La reforma de la Administraci¨®n local fue considerada como de alta prioridad por los consistorios que salieron de las urnas en 1979. Los funcionarios tuvieron que pagar el peaje del incremento de horarios, de la m¨¢quina para fichar, del control de la productividad como contribuci¨®n a una ruptura en profundidad del viejo aparato administrativo heredado del franquismo. Como contraprestaci¨®n, las nuevas mayor¨ªas municipales les aportaban la incorporaci¨®n a un sistema de gesti¨®n econ¨®micamente m¨¢s equitativo y globalmente m¨¢s encarnado en la sociedad. En ¨²ltimo t¨¦rmino, les supon¨ªa su reivindicaci¨®n como profesionales al servicio de la democracia. Barcelona es un ejemplo de todo este proceso.

Pasqual Maragall, actual alcalde de Barcelona, confiesa a sus ¨ªntimos que despu¨¦s del triunfo socialista el 28-O empez¨® a preparar su maleta para desempe?ar en Madrid el papel del sumo hacedor de la reforma administrativa en los ministerios. El PSOE, antes de que Felipe Gonz¨¢lez convenciera a Narc¨ªs Serra para que ocupara la cartera de Defensa, pens¨® que Maragall era la persona que pod¨ªa llevar a cabo la ardua tarea de relanzar el aparato administrativo, tal como hizo en el Ayuntamiento de Barcelona siendo teniente de alcalde de Organizaci¨®n a partir de abril de 1979.En las reuniones que los diferentes alcaldes de la Federaci¨®n de Municipios mantuvieron tras las primeras elecciones municipales de la democracia se consider¨® prioritario coordinar los esfuerzos para "conseguir que la Administraci¨®n fuera un lugar para trabajar y no para reposar", seg¨²n palabras textuales de un concejal socialista. Barcelona fue pionera en esta ruptura del viejo aparato administrativo, entre otras razones porque heredaba un consistorio mastod¨®ntico, con un ej¨¦rcito de m¨¢s de 15.000 funcionarios y sin una informaci¨®n de base de la que partir para iniciar la planificaci¨®n que exig¨ªa el momento. Los primeros esfuerzos fueron seguidos muy de cerca por ciudades como Valencia, Sevilla, Madrid, Bilbao, La Coru?a, Oviedo, Gerona..., quienes han ido incorpor¨¢ndose al proceso del cambio administrativo a pesar de las reticencias que algunos sectores del funcionariado demostraron, llegando en algunos casos a la realizaci¨®n de paros y manifestaciones.

Pasqual Maragall, que en 1975 encabez¨® la m¨¢s espectacular manifestaci¨®n de funcionarios de este pa¨ªs para exigir mejoras profesionales -en la que participaron incluso los bomberos, y la Guardia Urbana-, ve¨ªa cuatro a?os m¨¢s tarde c¨®mo vanos cientos de aqueRos hombres coreaban su nombre por la plaza de Sant Jaume cuando empez¨® a aplicarse el control de horarios, se increment¨® la jornada laboral en ocho horas a la semana y se establecieron criterios de productividad.

Por sorprendente que parezca los concejales y alcaldes de este pa¨ªs alcanzaron sus sillones con el serio obst¨¢culo -mas all¨¢ de endeudamientos y desprop¨®sitos urban¨ªsticos- de no conocer los datos m¨¢s elementales para poner en marcha la nueva Administraci¨®n. Volviendo al ejemplo de Barcelona, se dio la circunstancia de que nadie sab¨ªa el n¨²mero exacto de funcionarios, que ni siquiera cobraban de una ¨²nica partida destinada a salarios. Los estrenados mun¨ªcipes contaron, eso s¨ª, con un trabajo previo que desempe?¨® el consistorio predemocr¨¢tico, que presidi¨®, Josep Maria Soc¨ªas Humbert, que intent¨® aclarar las calificaciones profesionales, pues hab¨ªa miembros de la banda municipal que cobraban como matarifes y matarifes que figuraban como conservadores de museos. Entre los pasillos de la corporaci¨®n lleg¨® a circular el rumor de que hab¨ªa un funcionano que cobraba en concepto de armario.

N¨²meros que no cuadraban

Conocer cu¨¢ntos funcionarios hab¨ªa fue una labor previa a la de reformar la casa. Antes de responder a la pregunta de reformar para qu¨¦, hab¨ªa que descifrar cu¨¢ntos funcionarios iban a participar en la reforma. Se contabilizaron todos los que cobraban del cap¨ªtulo de salarios, pero todav¨ªa quedaron pendientes varios miles de funcionarios m¨¢s por contabilizar que cobraban a trav¨¦s de cap¨ªtulos tan diversos como obras y servicios, consumo de combustible o gastos de representaci¨®n. A¨²n despu¨¦s de incorporar ¨¦stos a la n¨®mina, no se pudo obtener el montante final. Tuvo que procederse definitivamente a hacer pasar por la ventanilla a todo el mundo, y a medida que se entregaba cada tal¨®n se proced¨ªa a llenar una ficha personal. Al final aparecieron los 15.000 funcionarios.

Fundamentalmente, la reforma administrativa puesta en marcha por los consistorios se basaba en un sustrato program¨¢tico de austeridad, eficacia, informaci¨®n, descentralizaci¨®n y participaci¨®n ciudadana. Las acciones emprendidas estaban encaminadas a transformar la Administraci¨®n municipal en un engranaje de gesti¨®n y planeamiento de acuerdo con una sociedad moderna y democr¨¢tica. Sin embargo, el harakiri de prebendas a los que se someti¨® a unos, el incremento de productividad que afect¨® a otros y, en definitiva, la limpieza administrativa que se puso en marcha a todos los niveles no arranc¨® entre el personal un grito de entusiasmo un¨¢nime. Hubo quien, de acuerdo con unos planteamientos m¨¢s equitativos, pens¨® que era una oportunidad hist¨®rica para el funcionariado y apost¨® por el cambio. Otros, entre ellos algunos sindicatos de fuerte implantaci¨®n, rechazaron el proyecto por una cuesti¨®n de forma, no de fondo, ya que se sent¨ªan marginados de un proyecto que incid¨ªa directamente en sus afiliados. "No estamos contra la reforma, sino contra el modo como se ha hecho", insistieron algunos l¨ªderes sindicales.

En cualquier caso, la reforma administrativa sigui¨® adelante -tras protestas, manifestaciones y, finalmente, pactos- porque estaba en juego el futuro de los ayuntamientos, la modernizaci¨®n de su aparato de gesti¨®n y el relanzamiento de la figura del funcionario, cargado de una larga historia de vuelva usud ma?ana y de chistes de Pablo.

Acercar el poder al barrio

Los ayuntamientos en estos cuatro a?os han incidido sobre todo en cuatro aspectos de la reforma: personal, control de expedientes, gesti¨®n de recursos humanos y revisi¨®n de reglamentos y ordenanzas. Queda sobre todo por potenciar la informatizaci¨®n de los datos y la descentralizaci¨®n de funciones a los distritos, para acercar las unidades de poder municipal al barrio.

En el cap¨ªtulo de personal, se ha intentado aproximar la condici¨®n de funcionario y empleado municipal a la de trabajador en general, mejorando las retribuciones y adecuando la categor¨ªa al trabajo realizado, mejorando las prestaciones y estableciendo sistemas de control y aumento de productividad y democratizando las relaciones laborales a trav¨¦s de la participaci¨®n sindical. Para ello ha sido necesario modificar horarios y controlar el absentismo, crear un sistema para eliminar incompatibilidades y eliminar plazar duplicadas. Pero tambi¨¦n exponer p¨²blicamente las n¨®minas de personal, recalificar personal, reducir las categor¨ªas (s¨®lo en el Ayuntamiento de Barcelona hab¨ªa m¨¢s de 260, que se han dejado en 70), estabilizar plantillas, aclarar la contrataci¨®n y los traslados del personal y establecer la representaci¨®n del funcionariado a trav¨¦s del comit¨¦ de personal elegido en elecciones sindicales.

Adem¨¢s se ha intentado racionalizar y agilizar la tramitaci¨®n de los expedientes, suprimiendo la carrera de obst¨¢culos burocr¨¢tica y reduciendo su tramitaci¨®n, a?adiendo a todo ello la obligaci¨®n de foliar y numerar las hojas de cada expediente para garantizar su integridad. Tambi¨¦n se han desarrollado mecanismos de control y seguimiento de los expedientes y de la documentaci¨®n que afecta m¨¢s directamente a los ciudadanos. Asimismo se ha procedido a la normalizaci¨®n de nomenclatura de los expedientes y documentos municipales, a la mecanizaci¨®n del registro general y a la de los servicios generales. Se ha conseguido con todo ello detectar expedientes que figuraban fuera de plazo, conocer la causa del retraso y la forma de corregirlo.

Igualmente se ha incidido en la gesti¨®n de los recursos humanos. Ello ha supuesto la unificaci¨®n de archivos de personal, estableciendo un registro permanente y mecanizado; la creaci¨®n de un organigrama, municipal con la descripci¨®n de funciones, adscripci¨®n de cada dependencia a los ¨®rganos respectivos y del personal de cada dependencia, y la fijaci¨®n de la jerarquizaci¨®n y de los niveles retributivos correspondientes, la elaboraci¨®n de una plantilla org¨¢nica y el control de resultados. Paralelamente, se ha procedido a la revisi¨®n de reglamentos y ordenanzas dentro del marco legislativo. En el caso de Barcelona, el consejo plenario aprob¨® adem¨¢s la creaci¨®n de una comisi¨®n con participaci¨®n de ciudadanos y trabajadores municipales para la revisi¨®n de la Carta Municipal vigente.

El paquete pendiente

Despu¨¦s de esta primera etapa, que ha sido puesta en marcha por numerosos consistorios -con profundizaci¨®n distinta seg¨²n los casos-, queda un segundo paquete de medidas que deben arbitrarse para no dejar a medio camino la reforma de la Administraci¨®n local. Al margen de la mejora de las actividades diarias de los diversos departamentos municipales, parece prioritario ahora ofrecer m¨¢s servicios a menor coste y permitir un control amplio, por parte del ciudadano, de la actividad municipal. Para ello resulta imprescindible mejorar los criterios organizativos, ampliar la mecanizaci¨®n de las actividades, mejorar la productividad y utilizar las modernas t¨¦cnicas de gesti¨®n.

El Ayuntamiento de Barcelona, consciente de que se est¨¢ lejos de acercar el poder municipal al control ciudadano, desarroll¨®, a trav¨¦s de la Coordinaci¨®n de Servicios de R¨¦gimen Interior, un proyecto de actuaci¨®n para los pr¨®ximos a?os que consiste en la agilizaci¨®n de la estructura y del funcionamiento interno (mejorar el control de utilizaci¨®n de los presupuestos, de la documentaci¨®n y de los expedientes); la mejora del conocimiento de la ciudad y de las funciones que en ella se realizan en materia de urbanismo, hacienda, etc¨¦tera (creando un archivo unificado de contribuyentes, incidiendo en el catastro, etc¨¦tera); la vertebraci¨®n de un nuevo tipo de relaci¨®n con el ciudadano (desarrollando sistemas de informaci¨®n al p¨²blico y publicaciones municipales y descentralizando el proplo aparato de gesti¨®n de recursos y de realizaci¨®n de actuaciones), y operativizando los servicios municipales (relanzando proyectos por ¨¢rea a fin de mejorar la productividad y los servicios). A nivel legal, Barcelona considera urgente la modificaci¨®n de la Carta Municipal, la generaci¨®n de un sistema de informaci¨®n que promueva modificaciones legislativas o de decretos del Gobierno en conexi¨®n con la Federaci¨®n de Municipios y la puesta al d¨ªa del reglamento de r¨¦gimen interior.