Problemas financieros de la regulaci¨®n de los mercados agrarios en Espa?a

La moderna pol¨ªtica de intervenci¨®n en los mercados agrarios, activa y espec¨ªficamente dirigida a regular las producciones y precios de estos productos, est¨¢ pr¨®xima a cumplir 75 a?os. El presidente del FORPPA, Juli¨¢n Ar¨¦valo, analiza en este art¨ªculo los problemas financieros que en este campo presenta la situaci¨®n espa?ola.

El origen de la pol¨ªtica de intervenci¨®n en los mercados agrarios puede rastrearse en el Reino Unido durante el bloqueo de los a?os 1914-1918 -establecimiento de marketing board y el sistema de defficiency payments-, madura durante el New Deal norteamericano -creaci¨®n de la Commodity Credit Corporation- y alcanza una perfecci¨®n consumada con el sistema de intervenci¨®n puesto en marcha por el Mercado Com¨²n Europeo.Desde aquellas primeras experiencias, las razones estrat¨¦gicas que han llevado a los distintos pa¨ªses a intervenir en la regulaci¨®n de los mercados agrarios permanecen inalterables. Ning¨²n pa¨ªs de ciertas dimensiones puede aceptar una dependencia absoluta del exterior en materia tan trascendental como la alimentaci¨®n, y, por otra parte, resulta imposible desentenderse de la situaci¨®n de inferioridad que presentan la sociedad y econom¨ªa agrarias en relaci¨®n con otros estratos sociales, dado que esta inferioridad es el resultado de obst¨¢culos que no pueden ser corregidos por las propias fuerzas del mercado.

Las razones anteriores, basadas a su vez en criterios tecnol¨®gicos y econ¨®micos -aleatoriedad del clima, car¨¢cter perecedero de la inmensa mayor¨ªa de las producciones agropecuarias, atomizaci¨®n de la oferta y oligopolio de los mercados agrarios, entre otros-determinan la necesidad inobjetable de intervenir en la regulaci¨®n de los mercados agrarios. Esta intervenci¨®n necesita, para ser eficaz, de abundantes recursos econ¨®micos, y es precisamente en torno al tema del coste de la intervenci¨®n en los mercados agrarios y la forma de financiarlo donde suele suscitarse la pol¨¦mica entre regulaci¨®n coyuntural y las llamadas "medidas estructurales", ignorando en demasiadas ocasiones que, lejos de ser opciones antag¨®nicas, se configuran como alternativas complementar¨ªas en una correcta actuaci¨®n administrativa sobre el sector agrario.

El caso espa?ol: el FORPPA

En Espa?a, el Fondo de Ordenaci¨®n y Regulaci¨®n de Producciones y Precios Agrarios (FORPPA) constituye en la actualidad el principal instrumento de intervenci¨®n y regulaci¨®n de las producciones y precios agrarios en su doble vertiente: normativa y financiera.

Desde esta ¨²ltima perspectiva, a trav¨¦s de instrumentos tales como subvenciones, pr¨¦stamos ¨¢ los distintos agentes productivos y compras en r¨¦gimen de garant¨ªa, el FORPPA tiene previstos poner a disposici¨®n del sector agrario, durante 1983, cerca de 140.000 millones de pesetas en nueva financiaci¨®n. Si a esta cifra le agregamos el importe de los gastos de almacenamiento de productos, cargas financieras devengadas y otros cap¨ªtulos de p¨¦rdidas y la amortizac¨ª¨®n de la p¨®liza abierta en el Banco de Espa?a, los compromisos de gastos del Fondo para 1983 alcanzar¨ªan el extraordinario volumen de 337.000 millones de pesetas, lo que le convierte, tras la Seguridad Social, en el principal organismo financiero del Estado.

Para hacer frente a estos compromisos, los recursos financieros del organismo tienen fundamentalmente un cu¨¢druple origen: ventas de productos (8% aproximadamente), reintegro de pr¨¦stamos (6%), consignaciones presupuestarias (15%) y p¨®liza abierta en el Banco de Espa?a (70%).

La estructura financiera que revela los datos anteriores permite extraer las siguientes conclusiones:

a) Los recursos de origen presupuestario tienen un escaso peso (15%) dentro de la estructura de ingresos y con una tendencia decreciente dentro de este conjunto (representaban el 29,5% en 1979).

b) La variable que permite ajustar el volumen de recursos a las previsiones de empleos es la p¨®liza de cr¨¦dito abierta con el Banco de Espa?a, que por s¨ª sola supone m¨¢s de las dos terceras partes de los recursos empleados.

c) Dado que los gastos de almacenam¨ªento, los derivados de las cargas financieras de la p¨®liza de cr¨¦dito y otros renglones que van a engrosar sucesivamente el cap¨ªtulo de p¨¦rdidas no son cubiertos suficiente y oportunamente por los Presupuestos Generales del Estado, han de financiarse con cargo a la p¨®liza, con lo cual se constituye y cierra el siguiente c¨ªrculo vicioso: p¨¦rdidas generadas por las operaciones de intervenci¨®n -financiaci¨®n v¨ªa p¨®liza de cr¨¦dito- y nuevas p¨¦rdidas, que a la vez han de ser financiadas con cargo a una p¨®liza ampliada.

d) Las cargas financieras derivadas de los intereses a liquidar por el descubierto de p¨®liza se estiman en la actualidad en cerca de 20.000 millones de pesetas.

A la vista de estas conclusiones, resulta evidente la irracionalidad de la actual estructura financiera de la intervenci¨®n espa?ola en los mercados agrarios y sus perversos efectos sobre el equilibrio financiero del pa¨ªs. En los ant¨ªpodas de cualquier experiencia for¨¢nea -FEOGA comunitario, por ejemplo-, la regulaci¨®n de producciones y mercados descansa en Espa?a sobre una p¨®liza de cr¨¦dito, que se ve forzada a un crecimiento permanente para hacer frente a las necesidades de intervenci¨®n: 90.000 millones en 1975 y presumiblemente 225.000 millones al finalizar 1984. Extrapolando estas cifras, podr¨ªamos encontrarnos, al finalizar 1987, con un nivel de endeudamiento pr¨®ximo a los 400.000 millones de pesetas, situaci¨®n abiertamente insostenible.

El esperpento financiero que revela esta situaci¨®n queda completado si se tiene en cuenta que, en base al tipo de inter¨¦s establecido por el Banco de Espa?a, los cr¨¦ditos de campa?a del FORPPA superan, al menos en un punto, a los concedidos por el Banco de Cr¨¦dito Agr¨ªcola, sin que exista raz¨®n objetiva alguna que just¨ªfique estas diferencias.

La reforma de la estructura financiera del FORPPA

No cabe duda de que la actual estructura financiera del FORPPA, en su doble vertiente de empleos y recursos, requiere una radical modificaci¨®n que debe contemplarse a medio y a largo plazo, dado que a corto plazo s¨®lo cabe financiar los compromisos adquiridos.

La reforma a largo plazo, entendiendo por tal aquella que solucione de forma razonablemente definitiva los actuales problemas financieros del Fondo, siendo a su vez coherente con los equilibrios econ¨®micos b¨¢sicos de nuestra econom¨ªa, exige la adopci¨®n de medidas de pol¨ªtica agraria y de car¨¢cter financiero.

En relaci¨®n con las primeras, es preciso revisar en profundidad y cambiar en lo que proceda las l¨ªneas de actuaci¨®n seguidas hasta ahora en cuanto a ordenaci¨®n de producciones y mercados, de forma que sea posible liberar, al menos en t¨¦rminos relativos, una parte significativa de los recursos actualmente empleados en dicha regulaci¨®n. El MAPA ya ha iniciado hace tres meses los estudios precisos para establecer en su momento un programa de reestructuraci¨®n sectorial agraria semejante al previsto por la industria manufacturera.

Desde el punto de vista financiero, las medidas a adoptar a largo plazo deben contemplarse desde la hip¨®tesis de la integraci¨®n en el Mercado Com¨²n. Desde esta perspectiva, los ingresos y d¨¦ficit del organismo quedar¨ªan cubiertos, al menos en parte importante, por los recursos del FEOGA comunitario. En tanto no se produce tal integraci¨®n, la estructura de ingresos del FORPPA deber¨ªa modificarse radicalmente en base a los siguientes criterios:

a) La mayor¨ªa de los recursos financieros del organismo deber¨ªa tener origen presupuestario, en cuanto suponen aut¨¦nticas inmovilizabiones de car¨¢cter permanente.

b) Los recursos financieros adicionales necesarios para hacer frente a intervenciones de excepci¨®n deber¨ªan instrumentarse a trav¨¦s de una instituci¨®n financiera p¨²blica (Banco de Cr¨¦dito Agr¨ªcola, por ejemplo).

c) La actual p¨®liza abierta en el Banco de Espa?a ser¨ªa suprimida tras la oportuna amortizaci¨®n de la misma mediante un cr¨¦dito extraordinario.

Es evidente que estas l¨ªneas de reforma tienen una lenta maduraci¨®n que inevitablemente nos sit¨²a en el largo plazo, aunque su dise?o y comienzo de aplicaci¨®n puedan tener lugar de forma inmediata.

La reforma a medio plazo

Desde este enfoque se ha elaborado la estrategia reformista a medio plazo de la estructura financiera del FORPPA, de posible y necesaria instrumentaci¨®n inmediata, cuyos principales contenidos ser¨ªan los siguientes:

a) Pasar en su totalidad a los Presupuestos Generales del Estado la financiaci¨®n que corresponda a las reservas estrat¨¦gicas o almacenamientos de seguridad que el pa¨ªs debe poseer en orden a dotarse de una cierta autonom¨ªa alimenticia.

b) Canalizar a trav¨¦s de los intermediarios financieros tradicionales, p¨²blicos y privados, los pr¨¦stamos a corto plazo, fundamentalmente cr¨¦ditos de campa?a, que se conceden actualmente por el organismo y que gravitan en su totalidad sobre la p¨®liza del Banco de Espa?a.

c) Reducir en lo posible los actuales costes de intervenci¨®n, mediante la realizaci¨®n de una serie de ajustes en los actuales mecanismos de regulaci¨®n. Entre ellos, racionalizar las subvenciones actualmente concedidas por el organismo, eliminar o transferir determinadas intervenciones hacia otros organismos del MAPA y de la Administraci¨®n donde encuentren un acomodo m¨¢s racional desde el punto de vista administrativo y, por ¨²ltimo, cambiar los actuales sistemas de intervenci¨®n, dando prioridad a la exportaci¨®n y financiaci¨®n de almacenamientos sobre las compras en r¨¦gimen de garant¨ªas.

d) Agilizar y dinamizar la comercializaci¨®n de excedentes.

Los puntos c) y d), que son de plena competencia del MAPA y del FORPPA, han comenzado a ser desarrollados en la pr¨¢ctica, esper¨¢ndose que su potencial reformista pueda ofrecer resultados apreciables de forma inmediata en alg¨²n caso. Respecto a las l¨ªneas de acci¨®n a) y b), la capacidad de acci¨®n del fondo es inevitablemente limitada y apenas supera las funciones de estudio y propuesta, debiendo contar para su efectivo desarrollo con la preceptiva aprobaci¨®n de otros ¨®rganos de la Administraci¨®n, incluso del m¨¢s alto nivel. Si tal aprobaci¨®n tuviera lugar, se habr¨ªa puesto un hito decisivo en la necesaria reforma de la intervenci¨®n administrativa sobre los mercados y producciones agrarios, en beneficio de los agricultores y de los equilibrios financieros b¨¢sicos del pa¨ªs.

es presidente del FORPPA.