Los pactos auton¨®micos y la LOAPA

HOY SE cumplen dos a?os de la firma de los pactos auton¨®micos, rubricados por Leopoldo Calvo Sotelo, entonces jefe del Poder Ejecutivo, y Felipe Gonz¨¢lez, l¨ªder en aquel momento de la oposici¨®n y hoy Presidente del Gobierno. Dentro de esos acuerdos UCD-PSOE se incluy¨® el borrador de la Ley Org¨¢nica para la Armonizaci¨®n del Proceso Auton¨®mico, elaborado a extramuros del Parlamento por un grupo de profesores de Derecho Administrativo que recibi¨® del Gobierno ese encargo remunerado. Alianza Popular y el PCE, que hab¨ªan participado inicialmente en las negociaciones, se retiraron de los acuerdos, o fueron forzados en la pr¨¢ctica a hacerlo, en el tramo final de las conversaciones. M¨¢s grave todav¨ªa fue la ausencia de CiU, que ocupaba el Gobierno de la Generalitat, y del PNV, con mayor¨ªa absoluta en el Parlamento vasco. Ambos partidos dispon¨ªan, adem¨¢s, de grupos parlamentarios que jugaban un papel importante en las decisiones del Congreso de los Diputados.Los pactos auton¨®micos nacieron, as¨ª, con el vicio de origen de que fuerzas pol¨ªticas altamente representativas fueron excluidas de la negociaci¨®n. Aunque las ¨²ltimas elecciones legislativas redujeron a m¨ªnimos la presencia parlamentaria del PCE, el hundimiento de UCD, que desaparecer¨ªa como partido pocas semanas despu¨¦s, dej¨® a Alianza Popular, ausente en la firma de los pactos, un ampl¨ªsimo espacio en nuestra vida p¨²blica. Todav¨ªa m¨¢s grave fue la descort¨¦s marginaci¨®n de los nacionalistas catalanes y de los nacionalistas vascos, cuyos respectivos Estatutos, votados por abrumadora mayor¨ªa por las Cortes Generales y aprobados despu¨¦s por refer¨¦ndum popular, podr¨ªan quedar cercenados o rebajados por la LOAPA. El terremoto electoral del 28 de octubre ha dejado a los socialistas como ¨²nicos firmantes de los acuerdos de 1981.

El entendimiento UCD-PSOE tuvo la virtud de poner fin a las subastas de car¨¢cter electoralista, basadas en los agravios comparativos que centristas y socialistas hab¨ªan cultivado en torno a los Estatutos de Autonom¨ªa posteriores a los textos de Sau y Guernica. Las responsabilidades de la UCD y del PSOE en el deterioro del proceso auton¨®mico arrancaron de su incapacidad para ponerse de acuerdo sobre su racionalizaci¨®n (expresi¨®n de la que fue autor Felipe Gonz¨¢lez) durante el oto?o de 1979. Esa falta de entendimiento dar¨ªa origen a los conflictos sobre los Estatutos de Galicia y Andaluc¨ªa, electoralmente beneficiosos para los socialistas pero desestabilizadores para el sistema. Aunque los dirigentes del PSOE ten¨ªan las ideas claras, al comienzo de la transici¨®n, sobre el car¨¢cter excepcional de la autonom¨ªa de las llamadas nacionalidades hist¨®ricas, los socialistas terminaron por ceder -primero- a las propuestas centristas de generalizaci¨®n indiscriminada de las autonom¨ªas y por sobrepasar -despu¨¦s- a sus adversarios en el cultivo de los agravios comparativos. El acuerdo UCD-PSOE de julio de 1981, con el golpe del 23 de febrero como trasfondo, puso sensatez en los conflictos regionales entre ambos partidos y posibilit¨® la elaboraci¨®n y aprobaci¨®n de los Estatutos de Autonom¨ªa todav¨ªa pendientes por la v¨ªa del art¨ªculo 143. El dise?o del mapa auton¨®mico y la homologaci¨®n de los Estatutos restantes hubiera sido imposible sin ese acuerdo entre centristas y socialistas.

Problemas de otro orden ofrec¨ªa, en cambio, el proyecto de la LOAPA, al que, para desgracia del actual Gobierno, no es ajeno el ministro de Administraci¨®n Territorial. En ¨²ltima instancia, significaba la tentativa de revisar encubiertamente el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n mediante una interpretaci¨®n de su articulado, hasta el punto de que Rodolfo Mart¨ªn Villa present¨® ufanamente su texto como la ¨²nica alternativa posible a una reforma constitucional.

Ahora bien, si la Constituci¨®n, y en forma muy especial su t¨ªtulo VIII, y los Estatutos de Sau y de Guernica hab¨ªan sido el fruto de un dificil acuerdo de todas las fuerzas pol¨ªticas del arco parlamentario, la alteraci¨®n de su ¨¢mbito de aplicaci¨®n tambi¨¦n hubiera exigido el consenso de los grupos que hab¨ªan participado en la elaboraci¨®n de esos textos.

La tramitaci¨®n parlamentaria de la LOAPA fue una oportunidad desperdiciada por centristas y socialistas para negociar, dentro de las Cortes Generales, los puntos que se hab¨ªan negado a tratar fuera de sus paredes. Las razonables dudas sobre la constitucional¨ªdad de la futura ley, tanto por su pretensi¨®n de revestir car¨¢cter org¨¢nico como por la desbordada tarea redefinitoria de su t¨ªtulo I, llev¨® a la UCD y al PSOE a incluir una disposici¨®n transitoria aplazando durante cinco meses la entrada en vigor de la ley a fin de permitir que el Tribunal Constitucional se pronunciase, mediante recurso de inconstitucionalidad ordinario, sobre su contenido. Pero los cinco recursos de inconstitucionalidad previos interpuestos contra el proyecto de la LOAPA evitaron que los magistrados tuvieran que sentenciar dentro de los l¨ªrnites de tiempo que la mayor¨ªa parlamentaria les hab¨ªa concedido.

Todo hace suponer que el Tribunal dictar¨¢ sentencia en los pr¨®ximos d¨ªas sobre el proyecto de ley. No es buena cosa que un ¨®rgano encargado de controlar la legalidad y de ajustarla a la Constituci¨®n sea empujado al centro de la escena p¨²blica para resolver litigios pol¨ªticos tan complejos como los que subyacen a un proyecto que invade el terreno de los Estatutos catal¨¢n y vasco, en ¨²ltima instancia los m¨¢s afectados por una ley cuyo articulado ha sido en buena medida interiorizado por los Estatutos aprobados por la v¨ªa del art¨ªculo 143. La frivolidad con la que centristas y socialistas arrojaron la patata caliente de la reforma encubierta del t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n sobre el Tribunal Constitucional es una de las estampas menos ejemplares de la anterior legislatura.

Aunque resulta in¨²til especular sobre el contenido del esperado fallo, cabe trabajar sobre la hip¨®tesis de que la sentencia no convalide plenamente la constitucional¨ªdad de la LOAPA y considere que una parte mayor o menor de su articulado desborda los marcos que las Cortes Generales tienen siempre que respetar. En tal caso, el Gobierno no podr¨ªa someter a la sanci¨®n real el texto mutilado de la ley, ya que una norma no es la suma aritm¨¦tica de sus art¨ªculos, suprimibles a capricho sin merma para el conjunto, sino una estructura unitaria formada por la trabaz¨®n interna de sus elementos componentes. De esta forma, el Gobierno se ver¨ªa obligado a retirar el proyecto de ley, bien para guardarlo en un caj¨®n, bien para negociar un texto de nueva planta con los grupos pol¨ªticos que fueron dejados al margen del acuerdo de 1981, bien para enviarlo de nuevo al Congreso a fin de que las Cortes Generales lo remendaran mediante la aprobaci¨®n -gracias a la c¨®moda mayor¨ªa socialista- de las enmiendas necesarias para sustituir las partes declaradas inconstitucionales.

Tal vez sea demasiado pronto para pronunciarse sobre las ventajas y los incovenioIntes de cada una de esas tres f¨®rmulas, cuyas posibilidades dependen, en ¨²ltima instancia, de la sentencia del Tribunal Constitucional. En cualquier caso, no ser¨ªa pol¨ªticamente acertado que la actual mayor¨ªa socialista en las Cortes Generales impusiera su predominio aritm¨¦tico en cuestiones que guardan relaci¨®n directa con el desarrollo constitucional y con los Estatutos de Catalu?a y el Pa¨ªs Vasco. Nadie debe olvidar que los Estatutos tramitados por la v¨ªa del art¨ªculo 151 han sido sometidos a consulta popular y que la modificaci¨®n de los Estatutos de Sau y de Guernica exigen la celebraci¨®n de un nuevo refer¨¦ndum. Esos Estatutos se hallan instalados, dentro del bloque constitucional, en el lugar privilegiado que les asigna su forma de elaboraci¨®n y aprobaci¨®n y el pacto hist¨®rico que anim¨® su negociaci¨®n. Al tiempo, la entrada en funcionamiento de las instituciones de autogobierno exige seguramente realizar ajustes y acomodos institucionales que los legisladores no pod¨ªan prever pero que la pr¨¢ctica reclama. Por esa raz¨®n, ser¨ªa deseable que el Gobierno convocara a las minor¨ªas vasca y catalana a una negociaci¨®n que permitiera eliminar los roces y engrasar los mecanismos del Estado de las Autonom¨ªas. Tras la larga marcha recorrida desde 1977, tal vez nos encontremos con la sorpresa de que el viaje ha sido circular y nos hallamos de nuevo en el punto de partida en lo que se refiere al car¨¢cter singular de las autonom¨ªas vasca y catalana.