Ideolog¨ªa y realidad en la crisis del Estado pro-videncia
La crisis econ¨®mica que arrastra el mundo desde 1973 ha situado el centro del debate ideol¨®gico en el porvenir del Estado providencia actuante en las sociedades democr¨¢ticas desarrolladas. ?Es el Welfare state un modelo agotado o dispone todav¨ªa de posibilidades de futuro? ?Es su presunta situaci¨®n cr¨ªtica una afirmaci¨®n meramente ideol¨®gica o la formulaci¨®n conceptual de una realidad emp¨ªricamente perceptible? ?Hay acaso que someter a revisi¨®n su vigente configuraci¨®n, como aduc¨ªa recientemente el presidente del Gobierno, o bastar¨ªa corregir algunas extralimitaciones? ?Peca por exceso o por defecto de poder?El razonamiento exige en esta ocasi¨®n avanzar unas premisas iniciales: hoy por hoy, solamente el dise?o social del que es expresi¨®n pol¨ªtica organizada el Estado de bienestar goza en principio de virtualidad para, contempor¨¢neamente, promover iniciativas plurales de soluci¨®n de la crisis econ¨®mica; asegurar la libertad individual y la estabilidad social; salvaguardar la justicia distributiva repartiendo costes de manera equitativa; garantizar tasas de crecimiento econ¨®mico, aunque sean coyun- turalmente d¨¦biles, y combinar adecuadamente la necesidad de asumir los riesgos inherentes a una sociedad viva con la prestaci¨®n de m¨¢rgenes suficientes de seguridad colectiva e individual. Inversa- mente, resulta inveros¨ªmil que la crisis pueda ser reconducida y finalmente superada mediante planteamientos liberales cl¨¢sicos, en sentido estricto, que implican no s¨®lo confiar casi exclusivamente en el mercado y en su funcionamiento espont¨¢neo, sino tambi¨¦n abordar soterradamente la transformaci¨®n radical de la instituci¨®n estatal y de la sociedad de la que es parte integrante.
BUROCRACIA E INTERVENCIONISMO
Es preciso reconocer, no obstante, que el Estado de bienestar atraviesa en la ac- tualidad por una fase eminentemente problem¨¢tica y dif¨ªcil, de causas complejas, que, entre otras cosas, se manifiesta en que: a) ha generado una r¨ªgida red burocr¨¢tica que, al extenderse a todas sus actividades, obstaculiza y a veces impide no s¨®lo su propia adaptaci¨®n flexible a circunstancias nuevas y r¨¢pidamente cambiables, sino a la de la sociedad entera; b) ciertos supuestos de intervenci¨®n de los poderes p¨²blicos en la vida socio- econ¨®mica han perdido claramente su justificaci¨®n social, pol¨ªtica y econ¨®mica, en tanto que otros, ineficaces y fuente de despilfarro hoy, aunque no ayer, reclaman una reconsideraci¨®n de principio y/o t¨¦cnica; c) se atiende a s¨ª mismo y a sus fines con costes perennemente crecientes, en forma de impuestos, inflaci¨®n y enormes d¨¦ficit presu- puestarios, hasta l¨ªmites en ocasiones tan insoportables que perjudica la inversi¨®n productiva e induce, con complicidades m¨²ltiples, al ocultamiento o a la sumersi¨®n de una parte de la actividad econ¨®mica. Y la tolerancia de la econom¨ªa sumergida representa la m¨¢xima irracionalidad a que puede llegar una organizaci¨®n estatal que hace gala de encontrar su fundamento en la ley y en la raz¨®n. Tales manifestaciones externas de la crisis del Welfare state han engendrado un com¨²n sentimiento ciudadano, instintivamente compartido -y es preciso tambi¨¦n reconocerlo as¨ª- de que el. Estado, la Ad- ministraci¨®n, la burocracia o la clase pol¨ªtica no act¨²an ya al servicio del inter¨¦s general, sino en beneficio propio. Se apode- ran o pretenden apoderarse de nuevos sectores de actividad con el prop¨®sito no tanto de mejorar su funcionamiento como de ampliar su poder y de fortalecer su posici¨®n. La percepci¨®n generalizada de este juicio de intenciones como un hecho incontestable es lo que, junto a otros factores, podr¨ªa explicar las arrolladoras victo- rias electorales de Reagan, Thatcher y otros pol¨ªticos de la derecha conservadora, en cuyos programas y campa?as se propon¨ªan abiertamente sensibles reducciones del sector p¨²blico y recortes dr¨¢sticos en las partidas presupuestarias destinadas al bienestar social.
La actitud de desconfianza, e incluso de rechazo, hacia el Estado social por sus altos costes y su expansionismo agobiante es, sin embargo, contradictoria. La sociedad se queja, pero, incongruentemente, no aspira a aligerar el peso del Estado benefactor mediante la pretensi¨®n de que haya menos Estado. Y no s¨®lo no se pone en duda habitualmente la obligaci¨®n de los poderes p¨²blicos de intervenir cuando fuere conveniente, sino que se reclama su actuaci¨®n para que satisfaga carencias comunitarias o para que preste, sin solicitar contrapartidas, cada vez m¨¢s servicios sociales a mayor n¨²mero de ciudadanos.
Ahora bien, constatar que el Estado providencia incurre en excesos y perversiones, captar un estado psicol¨®gico colectivo de repulsi¨®n, aunque sea difuso y contradictorio, hacia el peso creciente de la presencia estatal; admitir, en fin, su crisis y la subsiguiente necesidad de ciertos cambios no supone aceptar la desaparici¨®n del Welfare state como forma de organizaci¨®n de la sociedad por v¨ªa de amputaciones sucesivas, ni plegarse ante la tentativa de su destrucci¨®n, que hoy se percibe por razones meramente ideol¨®gicas o, lo que viene a ser lo mismo por intereses no siempre confesados.
La cr¨ªtica del Estado de bienestar, la cr¨ªtica interesada, se formula desde supuestos falsos. Se parte de las fisuras que sin duda presenta el edificio estatal, pero se extraen conclusiones, apresuradas unas y falaces otras, que carecen de apoyo en la realidad de ayer y de hoy. Es, en efecto, radicalmente falso, desde una perspectiva hist¨®rica, que el Estado benefactor constituya una forma de institucionalizaci¨®n del poder que, a fuerza de poner el acento en los derechos sociales, asfixia o restringe inconvenientemente las libertades individuales y la autonom¨ªa de la sociedad civil. De la misma manera que resulta falaz, sin fundamento alguno en su propia historia, que la acci¨®n distributiva que el Estado providencia ejerce por vocaci¨®n y obligaci¨®n sea incompatible con el crecimiento de la producci¨®n, el principio del beneficio inherente a la econom¨ªa de mercado y el desarrollo econ¨®mico.
El Welfare state es una conquista irreversible de nuestro tiempo que ha conseguido, simult¨¢neamente y para el mayor n¨²mero de personas, el m¨¢s alto grado que ha conocido la humanidad de libertad real, de igualdad real, de autonom¨ªa real y de bienestar real del individuo y de la sociedad. Ha respetado adem¨¢s lo esencial de la econom¨ªa de mercado y ha puesto en marcha un gigantesco y eficaz aparato productivo. Crear riqueza y promover activamente la justicia social son objetivos, seg¨²n revela la experiencia reciente, no s¨®lo compatibles, sino complementarios, aun cuando razones coyunturales puedan propiciar que se ponga particular ¨¦nfasis en uno u otro, precisamente para asegurar la consecuci¨®n de ambos. Bajo esta ¨®ptica, el Estado social carece de alternativa. Que en el cumplimiento de sus fines naturales tropiece con dificultades, l¨ªmites y barreras de nuevo cu?o, originados algunos en sus propios excesos, aconseja ciertamente analizar con prudencia su situaci¨®n, pero no autoriza a dictar su acta de defunci¨®n; tanto menos cuanto que sus adversarios y debeladores no sugieren otra cosa, en el fondo, que la revitalizaci¨®n de un capitalismo de corte decimon¨®nico que, cualesquiera sean las cotas de producci¨®n que pueda hipot¨¦ticamente alcanzar, prescinde de toda funci¨®n distributiva, genera la explotaci¨®n del d¨¦bil, acent¨²a las desigualdades artificiales, intensifica el conflicto social y pone en riesgo la estabilidad de las instituciones pol¨ªticas. Dec¨ªa Maquiavelo: "Suelen recordar los varones prudentes... que se sabr¨¢ lo futuro considerando lo pret¨¦rito, porque todas las cosas de este mundo, en cualquier tiempo, tienen r¨¦plica comparable en la antiguedad. Esto obedece a que siendo los hombres sus autores, los cuales tienen y tuvieron las mismas pasiones, necesariamente surtir¨¢n el mismo efecto". Si la idea se depura del pesimismo antrop¨®logico determinista que subyace en la filosof¨ªa de Maquiavelo, queda el mensaje desnudo: nada nuevo bajo el sol. Se persigue, en definitiva, salir de la crisis econ¨®mica mediante la vuelta a estadios primarios del capitalismo liberal a modo de inyecci¨®n de choque para reactivar y lubricar el sistema y su capacidad de producir. Pero si los efectos sociales de esta terapia son conocidos, no resulta tan claro, por el contrario, que lo que sirvi¨® al desarrollo del primer capitalismo industrial sea igualmente v¨¢lido en la era tecnol¨®gica.
El RIESGO LIBERAL-CONSERVADOR
La ofensiva contra el Estado providencia, conducida hasta hoy con m¨¢s habilidad que ¨¦xito real y duradero por la internacional liberal-conservadora, ante la perplejidad y desorientaci¨®n de progresistas, socialdem¨®cratas y socialistas, presenta riesgos ciertos porque su resultado a medio plazo, en cifras de paro y en ¨ªndice de conflictividad social, constituye una inc¨®gnita, al menos en Europa occidental. No se desconoce, en cambio, que el asalto al Estado benefactor es una agresi¨®n encubierta a un sistema de derechos sociales, en la medida en que estos derechos son libertades que se realizan por medio o a trav¨¦s del Estado. Tampoco se ignora que la gradual reducci¨®n de los beneficios sociales del Welfare state disminuir¨¢ correlativamente su aptitud para, amortiguar las consecuencias de una crisis larga y profunda y debilitar¨¢ su capacidad de integraci¨®n del conflicto social. Y en tales circunstancias, el recurso a la acci¨®n violenta se convierte en un peligro real. Los millones de parados de las democracias indus
Ideolog¨ªa y realidad en la crisis del Estado providencia
trializadas han sido literalmente digeridos gracias a las prestaciones del Estado so- cial, que, al proveer el m¨ªnimo vital, permiten, aun en un marco dram¨¢tico, salvaguardar la dignidad de la persona, alejan- do la tentaci¨®n de la violencia que hiere o mata. El Estado providencia, por otra parte, no es, en ¨²ltimo an¨¢lisis, m¨¢s que el acuerdo mediante el cual han llegado a un equilibro de intereses, pac¨ªfico y jur¨ªdica- mente regulado, empresarios y trabajadores, patronales, asociaciones profesionales y sindicatos. Romper este entendimiento contractual con formulaciones ideol¨®gicas y decisiones pol¨ªticas que de hecho tienden a favorecer s¨®lo a una de las partes tendr¨¢ probablemente, tarde o temprano, repercusiones conflictivas. El Estado benefactor, como forma de organizaci¨®n de la sociedad, al igual que las que le precedieron, no gozar¨¢ de un destino eterno, pero su reforma, sustituci¨®n o transformaci¨®n no parece que pueda consistir en la vuelta al pasado, en un retorno a la sola y exclusiva l¨®gica del mercado. Impulsar conscientemente su demolici¨®n paulatina desde un antiestatismo simplificador cuando, excepci¨®n hecha de "la mano invisible", se carece de alternativa real se acerca peligrosamente a la insensatez. Y en Espa?a m¨¢s que en otros lugares.Lo que ha de someterse a revisi¨®n no es, por tanto, el Estado de bienestar en s¨ª, ni su justificaci¨®n, ni su idoneidad b¨¢sica para afrontar una situaci¨®n compleja considerada en su globalidad, sino el diagn¨®stico y la terap¨¦utica de su mal, de un mal de doble cara y de espinoso tratamiento: el hiperestatismo y la, ingobernabilidad.
El hiperestatismo comporta que la m¨¢quina estatal no puede cumplir adecuadamente sus fines y funciones por querer asumir tareas que, al menos en el presente, corresponden o deben corresponder a la sociedad a los individuos. Ante una cierta hipertrofia del Estado sentida por un gran n¨²mero de ciudadanos, se impone, de una parte, el recurso a valores apreciables, como la flexibilidad, la diversidad o una mayor autodeterminaci¨®n de la sociedad civil, y por otro lado, resulta imprescindible agilizar los engranajes administrativos, acortar procedimientos y tr¨¢mites, suprimir controles in¨²tiles y establecer nuevas prioridades para la intervenci¨®n de los poderes p¨²blicos. Es preciso redefinir los instrumentos, ¨¢reas o sectores de verdadero inter¨¦s nacional o simplemente inclispensables para la funci¨®n distributiva y correctora del Estado y abandonar los que no tengan aquel car¨¢cter o no sirvan a tal fin. En las sociedades desarrolladas el problema no es ya de amplitud, sino de selecci¨®n e intensidad.
EL RETORNO IMPOSIBLE
La ingobernabilidad, en exposici¨®n de Bobbio, es la consecuencia de la despro- porci¨®n entre las demandas que, cada vez en mayor n¨²mero, provienen de la socie- dad civil y la capacidad del sistema pol¨ªtico para satisfacerlas. Cuesti¨®n esta ¨²ltima ¨ªntimamente vinculada al r¨¦gimen de democracia, porque son las instituciones del Estado democr¨¢tico las que facilitan e incluso incitan a que grupos e individuos procedan a presentar sus peticiones. Ante expectativas crecientes, la respuesta no puede ca- balmente consistir en el retorno al Estado m¨ªnimo de la tradici¨®n liberal, que no resistir¨ªa el embate de la previsible reacci¨®n social, ni menos a¨²n en bloquear autoritariamente las demandas destruyendo las insti- tuciones democr¨¢ticas. El desaf¨ªo que el desarrollo de la democracia plantea al Estado s¨®lo puede en realidad afrontarse de una manera: mejorando la organizaci¨®n y la eficiencia del Estado social.
A la consideraci¨®n precedente se asocia otra reflexi¨®n: si uno de los temas recurrentes en la historia pol¨ªtica ha sido el del abuso del poder, la ingobernabilidad del Estado providencia suscita en nuestro tiempo el contrario: "no el problema del exceso, sino del defecto de poder; no el del poder exorbitante, sino el del poder deficiente, inepto, incapaz; no tanto el del mal uso del poder como el del no uso". Porque el Estado entra en crisis cuando, por los motivos que fueren, no detenta poder suficiente para atender sus deberes. Es ¨¦ste, en contra de las apariencias, el diagn¨®stico que mejor explica la cr¨ªtica condici¨®n del Estado contempor¨¢neo, es decir, su impotencia y su ineptitud para no ser desbordado por exigencias sociales, leg¨ªtimas y justificadas, que se incrementan cada d¨ªa. Defecto, pues, de poder, entendido no como prerrogativa extraordinaria, sino como la suma de atribuciones, medios y administraci¨®n eficiente para dedicarse a solventar cuantas cuestiones merezcan su atenci¨®n por razones de inter¨¦s p¨²blico o de justicia distributiva.
La ingobernabilidad del Estado de bienestar, es decir, el desfase entre el desaf¨ªo de la exigente sociedad democr¨¢tica y la capacidad de respuesta de la instituci¨®n estatal, se agrava en las etapas de recesi¨®n econ¨®mica, llegando a plantear un problema constitucional de especial incidencia. Y es que al hilo de la crisis econ¨®mica se argumenta la imposibilidad de encauzarla por la ingente cantidad de recursos que absorbe improductivamente el Welfare state y se propone, en consecuencia, por uno y otro camino, de manera m¨¢s o menos encubierta, su eliminaci¨®n en vulneraci¨®n de previsiones expresas de la Constituci¨®n.
La Constituci¨®n espa?ola, como otras constituciones euro- peas que le sirvieron de fuente de inspiraci¨®n, institucionaliza el Estado social no en una declaraci¨®n meramente program¨¢tica, sino en disposiciones normativas directamente aplicables que vinculan de manera inmediata a todos los poderes p¨²blicos. Al no haber durante el ciclo depresivo recursos bastantes para hacer frente a obligaciones previamente contra¨ªdas o para adecuar la cuant¨ªa de prestaciones asistenciales a la evoluci¨®n de los precios o para mantener, mejorar o extender derechos sociales constitucionalmente consagrados y servicios p¨²blicos esenciales, emerge una tensi¨®n en la aplicaci¨®n efectiva de las prescripciones de la ley fundamental. ?Hasta qu¨¦ punto permite la norma suprema empeque?ecer el ¨¢m- bito de vigencia del principio del Estado social por causa de la coyuntura econ¨®mica? En la Rep¨²blica Federal de Alemania, la pol¨¦mica, por otra parte siempre inacabada, ha sido larga y profunda y ha empe- zado a tener eco entre los constitucionalistas y administrativistas espa?oles. En el momento presente podr¨ªan sentarse las siguientes conclusiones m¨ªnimas o prima- rias, y por ello mayoritariamente compartidas: 1. El principio del Estado social impone a los poderes p¨²blicos una funci¨®n de asistencia, la llamada procura existencial en ter- minolog¨ªa de Garc¨ªa Pelayo, que trasciende el concepto de beneficencia p¨²blica. El Wel- fare state se introduce en el derecho p¨²blico europeo precisamente cuando se revela insostenible la creencia en la justicia inmanente del orden econ¨®mico. 2. No es constitucionalmente posible, sin que preceda reforma de la ley de leyes, transmutar el Estado providencia en un Estado desguarnecido o negativo de corte liberal, mediante un vaciamiento gradual de su campo de actuaci¨®n que de hecho le inhabilite para su funci¨®n de intervenci¨®n correctora y conformadora en la vida socioecon¨®mica. El l¨ªmite admisible de la eventual reducci¨®n s¨®lo podr¨¢ precisarlo en cada momento el Tribunal Constitucional. 3. La inserci¨®n constitucional del principio social garantiza en todo caso el n¨²cleo esencial de las presta- ciones sociales, en cuya regulaci¨®n habr¨¢ que separar los elementos b¨¢sicos, intan- gibles bajo sanci¨®n de inconstitucionalidad, de otros accidentales o complemen- tarios, susceptibles de supresi¨®n o disminuci¨®n por imperativo de la crisis econ¨®- mica. Perfilar hasta d¨®nde abarca aquel n¨²cleo esencial es decisi¨®n que, de provocarse conflicto, compete tambi¨¦n en ¨²ltima instancia al Tribunal Constitucional. A ¨¦l incumbe asimismo hacer operativa, a trav¨¦s de casos concretos, la garant¨ªa o protecci¨®n del Estado social que de la Constituci¨®n emana.
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