Refer¨¦ndum consultivo y decisi¨®n pol¨ªtica
El anuncio por el Gobierno de la pr¨®xima convocatoria de un refer¨¦ndum consultivo, seg¨²n los t¨¦rminos previstos en el art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n, supone que, por primera vez, se har¨¢ uso de un instrumento que, a pesar de sus similitudes con otros supuestos de participaci¨®n referendaria, presenta algunas peculiaridades que conviene tener en cuenta. Tales peculiaridades lo diferencian, no s¨®lo del refer¨¦ndum de reforma constitucional o del refer¨¦ndum auton¨®mico, ya practicado en Catalu?a, Pa¨ªs Vasco, Galicia y Andaluc¨ªa, sino incluso de otras f¨®rmulas de democracia directa establecidas en pa¨ªses de nuestro entorno.En efecto, tanto en el refer¨¦ndum sobre la reforma constitucional como en el auton¨®mico, la Constituci¨®n confiere a la voluntad popular un poder decisorio que se atribuye ¨²nicamente a ella y no a otros ¨®rganos del Estado. El pueblo se pronuncia, en ambos casos, sobre proyectos o propuestas cuya efectiva vigencia en el mundo, jur¨ªdico y real, se halla totalmente subordinada a esa decisi¨®n popular que se manifiesta en el resultado del refer¨¦ndum. As¨ª, sin aprobaci¨®n popular expresa no hay reforma constitucional cuando ¨¦sta debe someterse a refer¨¦ndum; no puede accederse a ciertos procesos auton¨®micos (basta recordar el caso de Andaluc¨ªa en 1980 y los problemas que se originaron), y no pueden convertirse en estatuto de autonom¨ªa los proyectos elaborados conforme al art¨ªculo 151 de la Constituci¨®n.
Una similar situaci¨®n se produce en otros contextos. En el caso franc¨¦s, la voluntad popular, mediante refer¨¦ndum, decide sobre los proyectos de ley que se le sometan, y los convierte (o no) en leyes. En el caso italiano, el pueblo decide sobre "la aprobaci¨®n total o parcial de una ley o de un acto con valor de ley". En tales supuestos, por tanto, se traslada a la voluntad popular la adopci¨®n, formal y real, de una decisi¨®n ¨²ltima sobre la cuesti¨®n de que se trata, cumpliendo as¨ª funciones normalmente encomendadas a otros ¨®rganos constitucionales.
La regulaci¨®n espa?ola del refer¨¦ndum consultivo se aparta expresamente de ese modelo. Lo que el art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n posibilita es que la voluntad popular se pronuncie sobre "decisiones pol¨ªticas de especial trascendencia". Pero, como resulta de la misma Constituci¨®n y de la posterior regulaci¨®n legal del refer¨¦ndum, se trata -y aqu¨ª reside la peculiaridad de la f¨®rmula- de decisiones adoptadas por otros sujetos; fundamentalmente, y a tenor de los t¨¦rminos constitucionales y legales, por el Gobierno. No cabe, por consiguiente, en este tipo de refer¨¦ndum, consultar o preguntar acerca de cualquier cuesti¨®n, si tal cuesti¨®n no adquiere previamente la forma de una decisi¨®n que el Gobierno adopta y hace suya, de manera que la claridad o precisi¨®n de la consulta o pregunta ¨²nicamente podr¨¢ valorarse en relaci¨®n a esa decisi¨®n del Gobierno previamente adoptada.
Como resultado de lo anterior, cabe perfectamente que esas decisiones hayan surtido ya efectos antes de verse sometidas a refer¨¦ndum y, por los mismos motivos, si se diera el caso de un resultado negativo, no podr¨ªan ser modificadas o eliminadas del mundo jur¨ªdico, sin que el mismo ¨®rgano del Estado que adopt¨® y puso en pr¨¢ctica su decisi¨®n procediera a modificarla o revocarla. En otras palabras, en el supuesto de refer¨¦ndum consultivo que establece la Constituci¨®n no se trasladan a la voluntad popular funciones espec¨ªficas de los ¨®rganos del Estado para que act¨²e en su lugar.
Un r¨¦gimen constitucional se fundamenta esencialmente, como garant¨ªa de la libertad y de la seguridad jur¨ªdica, en un reparto preciso de funciones entre diversos sujetos, que act¨²an seg¨²n sus propios procedimientos y con sus propias responsabilidades, sin que los ¨®rganos del Estado puedan colocarse unos en lugar de otros ni realizar otras funciones m¨¢s que las constitucionalmente previstas. Como es bien sabido, el Gobierno no puede dictar sentencias, el Parlamento no puede nombrar gobernadores civiles, los jueces no pueden emitir leyes... Se atribuyen, as¨ª, a diversos sujetos (y entre ellos, al pueblo, como sujeto activo del refer¨¦ndum) funciones y potestades determinadas, que configuran un reparto y un equilibrio de poderes definidores, por antonomasia, del r¨¦gimen constitucional.
Pues bien, cuando el art¨ªculo 92 de nuestra Constituci¨®n introduce una modalidad de refer¨¦ndum, que ella misma designa como consultivo, lo hace sin alterar el reparto de funciones establecido entre los ¨®rganos del Estado, sin privar a alguno de ¨¦stos de alguna de sus tareas para encomend¨¢rsela, en su lugar, a la voluntad popular. El refer¨¦ndum consultivo no se sit¨²a en lugar de la actuaci¨®n de cualquier ¨®rgano del Estado: ni puede sustituir al Parlamento aprobando un proyecto de ley o derogando una ley en vigor, ni puede sustituir al Gobierno revocando o alterando una medida gubernativa ya tomada o una decisi¨®n ya puesta en pr¨¢ctica.
El esquema l¨®gico constitucional al respecto podr¨ªa resumirse diciendo que el Gobierno toma o anuncia una decisi¨®n y el pueblo se pronuncia sobre ella, favorable o desfavorablemente. Y conviene reiterar que la Constituci¨®n se refiere expl¨ªcitamente a decisiones -y no a dudas o a opciones voluntariamente abiertas- como objeto del refer¨¦ndum.
El refer¨¦ndum consultivo se convierte as¨ª, forzosamente, en un pronunciamiento popular sobre una actuaci¨®n concreta de un ¨®rgano del Estado y, m¨¢s precisamente, del Gobierno. Sobre esta base, en ning¨²n caso cabe oponer refer¨¦ndum consultivo a refer¨¦ndum vinculante. El car¨¢cter consultivo del refer¨¦ndum no implica, como se ha indicado, que
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Refer¨¦ndum consultivo y decisi¨®n pol¨ªtica
Viene de la p¨¢gina 11el Gobierno haya de limitarse a tomar nota y contin¨²e todo comme si rien n'etait. La fuerza vinculante de un pronunciamiento popular, en un Estado definido constitucionalmente como democr¨¢tico, no puede ser objeto de discusi¨®n, salvo que se cuestione el mismo contenido de la democracia. Pero esa fuerza vinculante innegable debe considerarse desde la perspectiva del objeto mismo del pronunciamiento popular, esto es, la aprobaci¨®n o el rechazo de una decisi¨®n gubernamental expresa, a la que debe responder con claridad la pregunta que se somete al refer¨¦ndum de todos los ciudadanos.
El voto favorable a tal decisi¨®n implica, evidentemente, la necesidad de su cumplimiento o puesta en pr¨¢ctica, en los mismos t¨¦rminos en que se hizo la pregunta o consulta, y a ello se compromete el Gobierno que pregunta o consulta, en caso de obtener ese resultado favorable. El voto contrario supone, m¨¢s bien, una oposici¨®n mayoritaria a una actuaci¨®n pol¨ªtica concreta en una cuesti¨®n que, seg¨²n el mismo art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n, es de especial trascendencia.
Es, por tanto, previsible que, aunque el resultado contrario no suponga un juicio desfavorable sobre la globalidad de la acci¨®n pol¨ªtica del Gobierno, s¨ª puede ser entendido como la necesidad de una nueva revalidaci¨®n electoral del entero programa gubernamental, en la medida que aquella decisi¨®n se considerase parte esencial del mismo. O si se prefiere, como la necesidad de ofrecer a esa mayor¨ªa contraria la posibilidad de conformar una mayor¨ªa parlamentaria y un Gobierno capaces de ejecutar o llevar a cabo una decisi¨®n distinta a la que fue objeto de consulta. No puede descartarse, sin embargo, la posibilidad de que el Gobierno, si considerase que el resultado adverso del refer¨¦ndum no afecta esencialmente a su programa global, resolviera revocar su decisi¨®n anterior y adoptar una nueva en consonancia con la voluntad popular mayoritaria.
La vinculaci¨®n del Gobierno que consulta al resultado del refer¨¦ndum resulta, mediante todas las v¨ªas que acaban de indicarse, evidente, y no cabe, en consecuencia, tratar de minusvalorar o reducir en sus importantes efectos ni el instrumento constitucional que ofrece a los gobernantes el art¨ªculo 92 de la Constituci¨®n ni la responsabilidad de los electores, que, a trav¨¦s de dicho instrumento, se convierten en sujetos constitucionales, directamente activos respecto a una decisi¨®n trascendente.
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