El cambio de la pol¨ªtica exterior
Una de las hip¨®tesis m¨¢s interesantes estudiadas por los expertos en materias internacionales es aquella que considera las posibilidades de alteraci¨®n de la pol¨ªtica exterior en un pa¨ªs determinado cuando transita desde un sistema de Gobierno autoritario hasta otro democr¨¢tico; incluso, en un supuesto m¨¢s modesto, las inc¨®gnitas permanecen cuando el modelo se limita modestamente a las perspectivas creadas por la alternancia en el poder de partidos pol¨ªticos te¨®ricamente antag¨®nicos dentro de la mec¨¢nica parlamentaria normal. Los espa?oles hemos tenido la oportunidad de vivir ambas hip¨®tesis en un brev¨ªsimo plazo de tiempo hist¨®rico; entre 1975 y 1986, la opini¨®n espa?ola ha conocido la experiencia diplom¨¢tica de una dictadura agonizante, la correspondiente a un intenso per¨ªodo de transici¨®n democr¨¢tica, as¨ª como la sucesi¨®n de un Gabinete de centro-derecha por otro socialdem¨®crata.Un primer juicio indica la estrecha interconexi¨®n, en ocasiones interdependencia, entre pol¨ªtica interna y pol¨ªtica exterior; intimidad que se ha mantenido desde los primeros pasos hacia la democracia hasta la fecha. Aquellas titubeantes aproximaciones, no pod¨ªa ser de otra manera, de las ¨²ltimas semanas de 1975 y los primeros meses de 1976 contaron con vientos favorables y apoyos s¨®lidos en nuestro entorno exterior. Cuando en delicada operaci¨®n formal saltaron por los aires los obst¨¢culos fascistas del franquismo residual, Espa?a pudo incorporarse plena y merecidamente al reducido club de los Gobiernos democr¨¢ticos. Los distintos Gabinetes de la transici¨®n situaron a Espa?a en el meridiano de la normalizaci¨®n mediante el intercambio de embajadores con casi todos los pa¨ªses del mundo, sin limitaciones ideol¨®gicas y con muy contadas excepciones. Se elev¨® el rango de los acuerdos con Estados Unidos a la categor¨ªa superior de tratado en los mismos albores de 1976; se iniciaron las negociaciones con la Europa comunitaria; fueron ratificados los pactos internacionales de las Naciones Unidas sobre protecci¨®n de los derechos humanos; se ingres¨® en el Consejo de Europa. Actos de la mayor trascendencia, realizados incluso antes de la promulgaci¨®n de la Constituci¨®n de 1978. Era indiscutible que la comunidad internacional prestaba todo su aval al proceso democratizador interno. Por lo dem¨¢s, en esta misma etapa, aunque ya en el plano declarativo, se se?al¨® insistentemente, junto a la vocaci¨®n europe¨ªsta de Espa?a, la peculiar dimensi¨®n dual de nuestra acci¨®n exterior, tanto en su vertiente latinoamericana (expresada literalmente en el art¨ªculo 56.1 de la Constituci¨®n) como en la mediterr¨¢neo-¨¢rabe. En este sentido, no se desaprovech¨® foro internacional alguno, especialmente el ofrecido cada a?o por la Asamblea General de las Naciones Unidas, para insistir en los rasgos que se presentaban como caracterizadores de la Espa?a democr¨¢tica en su acci¨®n exterior: la pr¨¢ctica de la paz y la defensa de los derechos humanos. De esta forma, pr¨¢ctica diplom¨¢tica y declaraciones de principios, se clausuraba el ciclo exterior de la dictadura y se completaba la incorporaci¨®n de Espa?a no s¨®lo a la comunidad internacional, sino tambi¨¦n al c¨ªrculo restringido de pa¨ªsesdemocr¨¢ticos. En determinado sentido, ¨¦ste es precisamente el momento, y no otro, en que finaliza aquel secular aislamiento espa?ol. M¨¢s que de un cambio, vocablo por fuerza ambiguo, quiz¨¢ fuese m¨¢s correcto hablar de una rectificaci¨®n que, a m¨¢s de oportuna, se efectu¨® con una asombrosa rapidez, propiciada por el consenso de todas las fuerzas pol¨ªticas en el per¨ªodo de la transici¨®n, as¨ª como el respaldo internacional recibido por el proceso democratizador interno. Aunque, para completar la descripci¨®n, es preciso se?alar que el consenso se oper¨®, entre otros factores, gracias a una congelaci¨®n de cierta problem¨¢tica internacional que afectaba a Espa?a y a una paralizaci¨®n absoluta de todos aquellos movimientos populares capaces de generar tensiones y conflictos entre las fuerzas pol¨ªticas y sociales que por aquel entonces centraban todos sus esfuerzos en la democratizaci¨®n interna y en el proceso constitucional. El s¨ªmbolo m¨¢s expresivo de aquel consenso posiblemente fuese aquella delegaci¨®n espa?ola que anualmente acud¨ªa a la Asamblea General de la ONU bajo la presidencia del titular de Exteriores e integrando en su seno a miembros de todos los partidos pol¨ªticos con representaci¨®n parlamentaria, o aquella otra de composici¨®n similar que visit¨® distintos pa¨ªses africanos cuando desde la OUA se pon¨ªa en cuesti¨®n la espa?olidad del archipi¨¦lago canario. Tal coro de unanimidades relegaba a un olvido formal el contencioso pendiente sobre el S¨¢hara occidental, la conflictividad latente con Marruecos, la discutida pertenencia de Espa?a al sistema defensivo de Europa occidental, etc¨¦tera. Incluso los partidos entonces mayoritarios de la izquierda impon¨ªan a sus militantes la pasividad y el mutismo al clamor popular, que ven¨ªa de muy atr¨¢s, en el tiempo contra las bases militares de EE UU en suelo espa?ol. Y es que una de las f¨®rmulas no escritas, pero s¨ª pactadas, del consenso supon¨ªa la congelaci¨®n de toda iniciativa gubernamental con respecto a la Alianza Atl¨¢ntica al precio de que la izquierda no combatiese la presencia militar norteamericana en Espa?a.
El Gabinete de Calvo Sotelo, el m¨¢s d¨¦bil parlamentariamente de todas las legislaturas habidas desde 1977, ser¨¢ inexplicablemente el que d¨¦ el paso m¨¢s impor tante en nuestra pol¨ªtica exterior al proce der a la firma y ratificaci¨®n del Tratado de Washington y, consecuentemente, producir nuestra incorporaci¨®n a su organizaci¨®n (OTAN). En t¨¦rminos realistas, tampoco puede hablarse en esta ocasi¨®n de cambio, sino m¨¢s bien de materializaci¨®n de unos prop¨®sitos anunciados claramen te por los Gobiernos de UCD, tanto en comparecencias parlamentarias como en programas electorales, cuando proclamaba solemnemente la pertenencia plena (pol¨ªtica, econ¨®mica y militar) de Espa?a al complejo denominado Europa occidental o atl¨¢ntica. En todo caso, lo que s¨ª hubo fue una h¨¢bil manipulaci¨®n de la izquierda y sus partidos por la derecha y el centro en el poder. Era, en definitiva, la ruptura del consenso en pol¨ªtica exterior.
LA DECISI?N DE CALVO-SOTELO
La decisi¨®n del Gobierno de Calvo Sotelo de incorporar a Espa?a a la Alianza Atl¨¢ntica es el tema m¨¢s importante, y jam¨¢s explicitado, de la direcci¨®n de nuestra acci¨®n exterior en los ¨²ltimos tiempos. A¨²n se ignora si s¨®lo jugaron motivaciones internas o si tambi¨¦n se dieron presiones exteriores en actuaci¨®n tan trascendental. Aunque posiblemente lo m¨¢s inquietante fue que tal paso se diese por un Gobierno en la frontera de la crisis parlamentaria, absolutamente desahuciado por la opini¨®n p¨²blica, irresponsable frente a un partido en galopante descomposici¨®n y a pocos meses del cantado ¨¦xito electoral del PSOE. O quiz¨¢ aquella derecha en el poder -ya ni tan siquiera era el centro-derecha- estimase que, frente a tal c¨²mulo de circunstancias adversas, se encontraba en su ¨²ltima oportunidad, dif¨ªcilmente repetible en el futuro, de incorporar Espa?a a la Alianza Atl¨¢ntica. En cualquier supuesto, dada la ausencia de informaci¨®n fehaciente y el mutismo de los protagonistas, nos movemos en el plano de la mera especulaci¨®n. El 28 de octubre de 1982, los socialistas se enfrentan, en pol¨ªtica exterior, a una situaci¨®n muy inc¨®moda, casi un callej¨®n sin salida; por una parte, una negociaci¨®n en estado let¨¢rgico en Bruselas, y por la otra, la integraci¨®n en la OTAN, tan duramente criticada por toda la izquierda, en campa?a dirigida por Felipe Gonz¨¢lez, tanto en los debates parlamentarios como en acciones de masas y en la campa?a electoral. Los primeros meses de la andadura gubernamental socialista fueron, l¨®gicamente, de tanteo y de informaci¨®n. Se trataba no s¨®lo de tomar tierra, de conocer a fondo los documentos a los que hasta entonces no se hab¨ªa tenido acceso, sino tambi¨¦n de cohonestar, en la medida de lo posible, el contenido de las resoluciones congresuales y de los programas electorales con la pr¨¢ctica concreta de Gobierno; en fin de cuentas, una situaci¨®n que, por la misma fuerza de los hechos, siempre sorprende a la izquierda: armonizar la ideolog¨ªa con la realidad, la aspiraci¨®n del deber ser con la insolencia del ser. La tarea m¨¢s inmediata pronto revel¨® algunas dificultades: era preciso coordinar todos aquellos ¨®rganos que, de una o de otra forma, quer¨ªan o deb¨ªan participar en la elaboraci¨®n & la pol¨ªtica exterior: Ministerio de Asuntos Exteriores, comisi¨®n de relaciones internacionales del propio partido y gabinete de asesores anexo a la Presidencia del Gobierno, sin descartar la figura y personalidad del mismo jefe del Ejecutivo, responsable ¨²ltimo de la direcci¨®n de la pol¨ªtica exterior colegiadamente con su Consejo de Ministros. El paso de los meses ir¨ªa marcando y determinando la homogeneidad necesaria, la siempre sofiada unidad de acci¨®n y, para decirlo con lenguaje acad¨¦mico, la asunci¨®n por las instancias partisanas de aquello que es llamado, con cierta solemnidad intencionada, pol¨ªtica de Estado, como si el Estado fuese un ente angelical y desideologizado. Este proceso unificador se culmina con la salida de Fernando Mor¨¢n, persona de ideas propias y dotado de un peligroso carisma, del primer Gabinete socialista y su sustituci¨®n por Fern¨¢ndez Ordo?ez, menos dado a protagonismos e idearios disonantes de los de su jefe de Gobierno. El ciclo homogeneizador se cierra, de forma casi coincidente, con la final¨ªzaci¨®n de las negociaciones y el ingreso de Espa?a en la Europa comunitaria. Una lectura superficial, electoralisa, indicar¨ªa un balance brillante para la pol¨ªtica exterior de la legislatura pr¨®xima a su conclusi¨®n. Sin embargo, panorama aparentemente tan brillante queda seriamente enturbiado por la inc¨®gnita a¨²n pendiente de nuestra permanencia en la Alianza Atl¨¢ntica.
Los azares de la campa?a electoral o -por qu¨¦ no- una profunda y sincera convicci¨®n pol¨ªtica en aquel momento lanzaron al PSOE a prometer, si se alcanzaba el poder, la realizaci¨®n de una consulta popular, el refer¨¦ndum consultivo del art¨ªculo 92.1 de la Constituci¨®n, sobre la
El cambio de la pol¨ªtica exterior
permanencia de Espa?a en el OTAN; se afirmaba que los espa?oles deb¨ªan ser, con su voto, los que, de una vez y para siempre, zanjasen el tema de nuestra vinculaci¨®n permanente o de nuestra ruptura definitiva con los compromisos y mecanismos de la Alianza Atl¨¢ntica. Por causas que el com¨²n de los mortales no alcanza a comprender, cuesti¨®n tan delicada como la celebraci¨®n de la consulta popular fue demor¨¢ndose y, como siempre suele ocurrir, pudri¨¦ndose en manos de sus inspiradores; aunque, ello es cierto, se repet¨ªa incansablemente que el refer¨¦ndum se celebrar¨ªa y se congelaban todos los pasos conducentes a nuestra inclusi¨®n en el Mando Militar Integrado, lo cual no era obst¨¢culo para que paulatinamente se incrementase nuestro empe?o militar y el de nuestras Fuerzas Armadas con los mandos de la Alianza. Durante m¨¢s de dos a?os, todo el grueso de nuestra diplomacia se puso casi exclusivamente al servicio de un objetivo ¨²nico, mientras que el resto quedaba en suspenso: las negociaciones con la Comunidad Europea. De tal manera que incluso se afirmaba fervorosamente una especie anta?o desmentida ardientemente: si Espa?a quer¨ªa ingresar en el club econ¨®mico era inexcusable que asumiese determinadas cargas pol¨ªticas y defensivas. El argumento, tan denostado cuando era utilizado por los hombres de UCD, adquir¨ªa peso y solidez de autoridad al ser exhibido por los responsables socialistas. A un observador bien intencionado s¨®lo le queda la sospecha de entender que cuando los antiguos opositores entraron en conocimiento de los arcanos del poder descubrieron la existencia de unas hipotecas ya pactadas, de algunos compromisos contra¨ªdos y de ciertas presiones toleradas que, de haber sido sabidas antes del 28 de octubre de 1982, no hubieran permitido ataques y cr¨ªticas a la organizaci¨®n atlantista, y mucho menos avanzar promesas de consultas populares sobre cuesti¨®n ya decidida.ARGUMENTOS CONTRADICTORIOS
Hasta llegar a la situaci¨®n actual, comienzos de 1986, en la que, tras superar un interludio esquizoide sobre la realizaci¨®n o no del refer¨¦ndum, a lo largo del cual la derecha ha enviado los mensajes m¨¢s sospechosos sobre la viabilidad de la consulta popular, se sumerge ahora a una opini¨®n, perseverantemente desinformada, ante un c¨²mulo de argumentaciones absolutamente contradictorias. As¨ª, con toda seriedad, se afirma que la OTAN es excelente al 50% en su estructura pol¨ªtica e intr¨ªnsecamente perversa en la mitad restante, el Mando Militar Integrado (silenciando el car¨¢cter eminentemente militar de la organizaci¨®n). Que los misiles nucleares de alcance medio est¨¢n perfectamente instalados en Europa occidental, pero que son absolutamente malignos si se piensa en su instalaci¨®n o almacenamiento en Espa?a. Que es una humillaci¨®n insufrible para nuestra soberan¨ªa nacional la firma del Tratado de No Proliferaci¨®n Nuclear, pero que, en invocaci¨®n de esa misma soberan¨ªa, el territorio espa?ol quedar¨¢ permanentemente desnuclearizado (silenciando todo lo referente al tr¨¢nsito de este tipo de armamento). Que se va a reducir la presencia militar norteamericana, tanto si Washington quiere como si no, afidiendo de pasada que la base de Rota es intocable y llamando negociaciones a lo que hasta ahora no han sido m¨¢s que simples conversaciones. Que es deber de todo espa?ol que se precie de dem¨®crata participar en el refer¨¦ndum, pero que esta bondad se convertir¨¢ en excelsa virtud de madurez pol¨ªtica si el voto depositado en la urna coincide con los deseos del Gobierno y de su presidente. Aderezado todo este conjunto de contradicciones con la suprema invocaci¨®n a los intereses superiores, una veces nacionales y otras estatales, pero nunca explicitados, quiz¨¢ por su car¨¢cter mutante. Pero sin a?adir ni un ¨¢pice a la bondad intr¨ªnseca de la Alianza Atl¨¢ntica, salvo la confesi¨®n pregonada de que los responsables de nuestra pol¨ªtica exterior han cambiado diametralmente al respecto en su opini¨®n de anta?o.
Llegados a este punto podr¨ªa decirse, sin ¨¢nimo partidista de diestra o de siniestra, que el Gobierno socialista, en sus casi ya cuatro a?os de mandato, no ha modificado nuestra acci¨®n exterior; que se ha consagrado a continuar y profundizar los planteamientos ya iniciados en los tiempos de la transici¨®n y del consenso. Por ejemplo, nuestro ingreso en la Comunidad Europea, en lo que de din¨¢mico tiene y sin restar m¨¦ritos a unas negociaciones de extrema dureza, es, sencillamente, la culminaci¨®n feliz de todo un proceso iniciado anteriormente. O, en otro caso, la admisi¨®n de la cuesti¨®n de la soberan¨ªa por el Reino Unido en el contencioso sobre Gibraltar es un paso m¨¢s en el procedimiento movilizado por el ministro Oreja con la Declaraci¨®n de Lisboa. En sentido contrario, la ratificaci¨®n de posturas gubernamentales anteriores con respecto al S¨¢hara occidental, en contra de planteamientos antag¨®nicos de los tiempos de la oposici¨®n, tampoco puede calificarse merecidamente de un planteamiento renovador. Es muy posible que un observador m¨¢s avezado de la pol¨ªtica exterior concluyese recordando que la diplomacia es un continuum que excluye todo atisbo de originalidad.
Con respecto a las otras dos vertientes tradicionales, que no din¨¢micas, de nuestra acci¨®n exterior, Latinoam¨¦rica y el mundo ¨¢rabe, tampoco se han registrado actuaciones de particular relevancia. El apoyo a los procesos democratizadores del Cono Sur, ya sustentado por el populismo de Adolfo Su¨¢rez, se ha mantenido, con toda l¨®gica, en m¨¦ritos compartidos por igual entre la jefatura del Estado y el Ejecutivo. Sobre la pacificaci¨®n en Centroam¨¦rica, dentro del esp¨ªritu de Contadora y sin detenernos en m¨¢s de una vacilaci¨®n frente al proceso revolucionario de Nicaragua, ser¨ªa deseable, ahora que ya es posible, una mayor actividad en los medios competentes de la Europa comunitaria. En nuestro complejo relacional con Oriente Pr¨®ximo, el muy discutible reconocimiento del Estado de Israel, no por razones de legalidad jur¨ªdica, sino de oportunidad Pol¨ªtica, en momentos en que Tel Aviv acrecienta su agresividad y se niega a toda negociaci¨®n con los representantes del pueblo palestino, y sin recordar lo que al respecto se dec¨ªa no hace a¨²n tanto tiempo desde la Moncloa y desde el palacio de Santa Cruz, era algo -el reconocimiento y el intercambio de embajadores- que ven¨ªa impuesto tanto por nuestra deriva atlantista como por nuestro ingreso en la CEE. Aunque ser¨ªa oportuno recordar que en esta zona geogr¨¢fica el mayor deseo de nuestra diplomacia parece ser el de convertirnos en buenos mercaderes de armas para nuestros clientes ¨¢rabes, en franca competencia con el resto de los dem¨¢s comisionistas europeos, como si se tratase de nuestra mejor contribuci¨®n a la paz.
LA CONSULTA POPULAR
En este marco general, posiblemente ensombrecido por el rigor necesario de la cr¨ªtica, en buena l¨®gica y en correcta interpretaci¨®n, el ¨²nico dato que podr¨¢ aportar una modificaci¨®n rigurosa en nuestra pol¨ªtica exterior ser¨¢ el resultado de la consulta popular sobre nuestra permanencia en la OTAN. En el bien entendido que nuestra hipot¨¦tica salida de la Alianza no ser¨ªa m¨¢s que un retorno a las posiciones pol¨ªticas anteriores, y no una transformaci¨®n radical. Aunque ahora se presente la alternativa como una opci¨®n tan decisiva que, de no coincidir con el deseo del Gobierno, acarrear¨ªa dimisiones, renuncias, disoluciones parlamentarias, elecciones anticipadas y un largo etc¨¦tera que, en fin de cuentas, tiende a enfrentar al elector ante una responsabilidad mucho m¨¢s cruenta de la que se contiene en el simple s¨ª o no a la pregunta refrendaria.
El discurso anterior nos conduce nuevamente a las interrogantes iniciales de esta reflexi¨®n. ?Es modificable la pol¨ªtica exterior de una potencia regional de tipo medio? ?La pol¨ªtica exterior permanece inmutable ante las alteraciones pol¨ªticas del orden interno? Si se responde afirmativamente a la primera pregunta y se da por supuesto que los procesos internos pueden afectar a las orientaciones internacionales, se plantean seguidamente otras dos cuestiones. La primera, que exista una voluntad pol¨ªtica de cambiar la acci¨®n exterior en el equipo gubernamental de turno. La segunda, supuesta tal voluntad, que las transformaciones o modificaciones sean permitidas por el entorno internacional. Dada la ausencia de informaci¨®n que nos abruma, tanto sobre las intenciones genuinas de cambio en la acci¨®n exterior por parte del Gobierno socialista como sobre la permisividad y tolerancia del medio internacional, aceptando razonablemente las dosis de secretismo que pesan sobre este tipo de cuestiones, hemos de concluir, sin descender a procesos de intenciones absolutamente fuera del lugar, que en la actual legislatura no se ha producido ning¨²n cambio real en nuestra pol¨ªtica exterior. Que hemos asistido a una consolidaci¨®n de los objetivos asignados a nuestra diplomacia desde la transici¨®n y asumidos por todos los partidos pol¨ªticos que se han turnado en el poder. En conclusi¨®n, 'que la pol¨ªtica exterior es un corolario fiel de los principios que rigen la pol¨ªtica interna.
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