Por una nueva cultura en la protecci¨®n del desempleo

La concertaci¨®n social aparece cada vez m¨¢s dif¨ªcil, a tenor de la experiencia habida en los primeros intentos realizados a lo largo de julio y la pol¨¦mica desatada entre Gobierno y sindicatos en agosto. En este contexto, el autor recuerda que la caracter¨ªstica de la cobertura del desempleo es su bajo nivel de protecci¨®n.

El tradicional bajo nivel de la cobertura del desempleo en Espa?a, si parec¨ªa soportable en ¨¦pocas de expansi¨®n con tasas de paro moderadas, ha adquirido dimensiones extraordinariamente graves a partir de la recesi¨®n econ¨®mica y es, sin duda, injustificable en situaciones de crecimiento econ¨®mico intenso y sostenido que conviven con elevados niveles de desempleo.Las limitaciones introducidas por la Ley B¨¢sica de Empleo (LBE) a finales de 1980 motivaron una fuerte ca¨ªda de la cobertura, cuyo nivel, como se ha dicho, era tradicionalmente bajo. Desde ese momento la tasa de cobertura desciende r¨¢pidamente desde el 48,66% de 1980 hasta menos del 27% en 1983 y 1984.

Ello es consecuencia de las limitaciones introducidas, que no responden a los dos fen¨®menos impl¨ªcitos en el gran incremento de los niveles de desempleo estructural de nuestro pa¨ªs: el aumento de las personas que acceden por primera vez al mercado de trabajo y, por tanto, no est¨¢n cubiertas por la protecci¨®n, y la extensi¨®n del tiempo de permanencia en el desempleo, que conduce a un crecimiento constante de aquellas que han consumido los per¨ªodos de cobertura..

En 1984 se produce la primera modificaci¨®n legislativa. La ley 31/84, del 2 de agosto, sobre protecci¨®n del desempleo, modifica el t¨ªtulo segundo de la LBE e introduce algunas mejoras y el perfeccionamiento del sistema de protecci¨®n, aunque con un alcance limitado, pues van dirigidas fundamentalmente a la ampliaci¨®n temporal de las percepciones, si bien se contemplan algunos avances en la extensi¨®n de la protecci¨®n hacia sectores desprotegidos.

Sin embargo, a pesar de este esfuerzo real de mejora y perfeccionamiento normativo y de que la propia ley reconoce la progresiva descomposici¨®n de los sistemas de protecci¨®n al desempleo, concebidos como mecanismos coyunturales de protecci¨®n a un desempleo tambi¨¦n coyuntural (el llamado paro friccional), la situaci¨®n real de cobertura no mejora sustancialmente y, como se ver¨¢ m¨¢s adelante, el colectivo desprotegido contin¨²a aumentando. Ello ha sido as¨ª, y ¨¦ste es un primer elementos de reflexi¨®n, porque la configuraci¨®n normativa de la protecci¨®n del desempleo se ha mostrado del todo incapaz de adaptarse a las necesidades reales de nuestro mercado de trabajo, que, dicho sea de paso, ostenta la mayor tasa de paro de la OCDE.

El primer elemento explicativo del elevado ¨ªndice de desprotecci¨®n est¨¢, sin duda, en el ¨¢mbito personal de las prestaciones de desempleo. El car¨¢cter contributivo del sistema reduce la protecci¨®n a la p¨¦rdida de una ocupaci¨®n preexistente, sin incluir, por tanto, los supuestos gen¨¦ricos de inempleabilidad de la fuerza de trabajo no ocupada previamente. Ello determina la exclusi¨®n de las personas que tratan de incorporarse al trabajo: j¨®venes en busca de primer empleo y mujeres que intentan iniciar su ciclo laboral.

Los requisitos de acceso constituyen el segundo elemento de restricci¨®n a la protecci¨®n. La eficacia excluyente de estos requisitos es, en general, moderada. El per¨ªodo de calificaci¨®n es reducido y ha sido incluso flexibilizado por la ley 31/84 y antes por la LBE. Sin embargo, esta flexibilizaci¨®n se compens¨® por la reducci¨®n de per¨ªodo de percepci¨®n y debe conectarse con los objetivos de la pol¨ªtica de eventualizaci¨®n de la poblaci¨®n activa y el apoyo al efecto de sustituci¨®n. Los efectos de esta pol¨ªtica se agudizan en los ¨²ltimos a?os como consecuencia del crecimiento de la contrataci¨®n temporal, la disminuci¨®n de las indemnizaciones por despido y la mayor rapidez en la tramitaci¨®n de los expedientes de regulaci¨®n de empleo.

Paro m¨¢s largo

Por otra parte, la recesi¨®n y los desajustes oferta-demanda de trabajo han incrementado la duraci¨®n de los procesos de paro, poniendo de relieve la disfuncionalidad de las limitaciones temporales de percepci¨®n del subsidio. De ah¨ª la existencia en la legislaci¨®n comparada de una tendencia a incrementar la extensi¨®n temporal del per¨ªodo de percepci¨®n. La LBE primero y la ley 31/84 despu¨¦s y en menor medida, no se inscriben en esta tendencia, ya que restringen con car¨¢cter general la duraci¨®n de la protecci¨®n b¨¢sica al vincular ¨¦sta, mediante una regla de proporcionalidad, al per¨ªodo de ocupaci¨®n cotizada, siguiendo as¨ª un criterio que ha sido criticado por la OIT en la medida en que en muchos casos "los per¨ªodos de mayor duraci¨®n se reservan innecesariamente al trabajador que disfruta de un empleo constante y seguro".

Esta restricci¨®n s¨®lo se compensa parcialmente con la creaci¨®n de mecanismos selectivos de ampliaci¨®n, ya que el subsidio complementario, aparte de incorporar nuevos l¨ªmites de duraci¨®n temporal, tiene un ¨¢mbito de aplicaci¨®n reducido, y la pr¨®rroga excepcional s¨®lo cubre a los parados que por su edad, mayores de 55 a?os, y por tener cubierto el resto de los requisitos, puedan acceder en su d¨ªa a la pensi¨®n de jubilaci¨®n.

Estas deficiencias en el sistema de protecci¨®n y el cambio en la estructura del desempleo explican el bajo nivel de cobertura y, por tanto, el elevado y creciente volumen de parados que no perciben prestaci¨®n ni b¨¢sica ni asistencial. Mientras, el esfuerzo presupuestario del gasto en protecci¨®n del desempleo no cesa de disminuir.

El paro registrado en las oficinas del Inem ascend¨ªa en 1980 a 1.277.300 personas y en 1987 alcanz¨® 2.924.100. En tanto que los desempleados que percib¨ªan prestaci¨®n econ¨®mica pasaron de 621.586 en 1980 a 847.024 en 1987. Esto supone que mientras los parados cubiertos aumentaron en 225.438, el total de desempleados lo hizo en 1.646.800. Como consecuencia, el n¨²mero de parados sin protecci¨®n aument¨®, en t¨¦rminos netos, en 1.421.362 personas en siete a?os.

Nos encontramos, pues, con un desempleo que afecta a tres millones de personas -situaci¨®n que parece perpetuarse en el tiempo, ya que, y as¨ª lo reconoce la propia Administraci¨®n, la creaci¨®n de empleo en los ¨²ltimos a?os se muestra del todo insuficiente para disminuir el alto nivel de desempleo-, con una protecci¨®n econ¨®mica que ¨²nicamente alcanza a uno de cuatro parados, existiendo, en el primer trimestre de 1988, 2.200.000 desempleados sin cobertura.

Es importante recordar adem¨¢s que el Gobierno firm¨® con la Uni¨®n General de Trabajadores, a finales de 1984, el compromiso de incrementar la tasa de cobertura hasta el 48%. El incumplimiento es muy claro, ya que no s¨®lo no se ha alcanzado, sino que el nivel de cobertura no cesa de descender.

En consecuencia, es necesario cambiar en nuestro pa¨ªs la cultura de la protecci¨®n social. Si verdaderamente queremos "proceder a un aumento progresivo de la cobertura del desempleo para paliar las *consecuencias sociales del paro, cuya desaparici¨®n no es previsible a corto plazo" -tal y como se?ala el propio Gobierno en la exposici¨®n de motivos de la ley 31/84, de protecci¨®n por desempleo-, no podemos seguir planteando la protecci¨®n ¨²nicamente como un seguro que cubre una posible contingencia futura. La estructura actual del desempleo en Espa?a hace que de esta forma queden excluidos m¨¢s de dos tercios de los parados: las personas que solicitan un primer empleo y los que intentan incorporarse al trabajo despu¨¦s de un per¨ªodo prolongado sin haberlo podido hacer. Desde esta ¨®ptica, el esfuerzo tiene que ser necesariamente asistencial y, desde luego, poniendo el acento en aquellas situaciones de necesidad que la realidad nos muestra se dan en un gran n¨²mero de desempleados.

En este sentido, la dial¨¦ctica que se intenta imponer a la sociedad de que hay que proteger a los desempleados de mayor edad frente a los j¨®venes, con la intenci¨®n, no declarada, de situar a los primeros en la protecci¨®n hasta su jubilaci¨®n, y por tanto sin ofrecerles trabajo, y a los j¨®venes ante medidas que, como ha denunciado reiteradamente UGT, s¨®lo sirven para sustituir empleo fijo por contrataci¨®n temporal, no es la correcta y, desde luego, no es la que necesita ni econ¨®mica ni socialmente la sociedad.

Crear empleo

La dial¨¦ctica verdadera pasa por crear empleo para los parados, para todos, hombres y mujeres, mayores o j¨®venes, y mientras tanto cubrir en lo posible las necesidades que la situaci¨®n de desempleo conlleva, estableciendo prioridades, desde luego, pero sin instalar a unos en una jubilaci¨®n anunciada y a otros en una perspectiva, ni tan siquiera garantizada, de empleo precario sin protecci¨®n.

Es en esta l¨®gica social, y de acuerdo con un criterio claro de atenci¨®n de estados de necesidad de quienes activamente buscan empleo y no lo encuentran, en el que se enmarcan las propuestas de aumento de la protecci¨®n por desempleo que recientemente ha realizado UGT. Pero para la consecuci¨®n de estos objetivos somos conscientes que es necesario dar respuesta positiva a tres retos fundamentales: aumentar significativarnente el n¨²mero de desempleados protegidos, realizar un esfuerzo presupuestario y, desde luego, cambiar el concepto de protecci¨®n social.

Frente a estas propuestas, de nuevo se lanza a la opini¨®n p¨²blica un binomio falso: la opci¨®n de empleo frente a la de cobertura, como si ¨¦stas fueran antag¨®nicas y excluyentes. Nadie en su sano juicio desea asistencialismo frente a trabajo. La mejor protecci¨®n para un parado es, sin duda, facilitarle un empleo. Pero cuando insistentemente se viene lanzando desde la Administraci¨®n la idea de que aun cuando se cree empleo no se reducir¨¢ pr¨¢cticamente, durante unos a?os, el volumen de paro, no parece progresista condenar al desempleo sin protecci¨®n a un gran n¨²mero de personas que en muchos casos padecen aut¨¦ntica necesidad.

Obviamente, la elevaci¨®n de la protecci¨®n a los desempleados es un excelente term¨®metro para medir la voluntad de llevar a cabo una pol¨ªtica social intensa, pero, antes que eso, es una deuda inexcusable de la sociedad espa?ola hacia los trabajadores que est¨¢n sufriendo la m¨¢s tr¨¢gica consecuencia de la crisis.

Por otra parte, hay que tener en cuenta que las propuestas realizadas por UGT se inscriben dentro de una situaci¨®n del mercado de trabajo como la actual, que no se presume vaya a permanecer est¨¢tica ni a empeorar, pues ello ser¨ªa catastr¨®fico. Si tenemos en cuenta los constantes mensajes gubernamentales de que la situaci¨®n mejora hemos de suponer que ir¨¢ aumentando el empleo, que se ir¨¢ reduciendo progresivamente el volumen de parados y que los salarios reales tambi¨¦n ir¨¢n aumentando. Por tanto, en una situaci¨®n distinta el esfuerzo ser¨¢ mucho menor y, por consiguiente, aquellos que dicen confiar plenamente en una evoluci¨®n mucho m¨¢s favorable que la actual son precisamente los que menos temor deber¨ªan mostrar a la hora de dar protecci¨®n a los parados.

Adem¨¢s, tras un penoso proceso de ajuste, el momento econ¨®mico actual es otro y se confirman logros positivos basados en saneamientos anteriores cuyo coste m¨¢s duro ha reca¨ªdo sobre los parados. Por eso mismo, desde una perspectiva social es inexcusable que una parte sustancial de los recursos actuales se oriente a mejorar la cobertura a los desempleados.

Los logros y avances que se vayan obteniendo de la salida paulatina de la crisis han de ser orientados siguiendo imperativas prioridades sociales. De nada sirven crecimientos econ¨®micos espectaculares si con ello no se mejora la situaci¨®n de los parados.

Por ello, y de acuerdo con los actuales contornos econ¨®micos, es necesario orientar el crecimiento econ¨®mico a la creaci¨®n de empleo y aprovechar las posibilidades que puede ofrecer un crecimiento equilibrado para paliar los graves problemas que el desempleo acarrea, al mismo tiempo que se va disminuyendo el alto nivel de paro.

En definitiva, casar crecimiento y empleo, pol¨ªtica econ¨®mica y social, es una necesidad imperiosa para la Uni¨®n General de Trabajadores.

es secretario confeder¨¢ de Acci¨®n Institucional de UGT.