La liberalizaci¨®n del mercado agr¨ªcola

El ¨¦xito o el fracaso de las negociaciones de la Ronda de Uruguay pende en estos momentos de un hilo cuyos extremos sostienen, a ambos lados del Atl¨¢ntico, los intereses agr¨ªcolas y los representantes pol¨ªticos de Estados Unidos y la Comunidad Europea. Cuando se celebra la reuni¨®n de Bruselas, que debiera conducir al acuerdo final, las propuestas trabajosamente elaboradas por la Comisi¨®n y los ministros de Agricultura de la CE parecen inaceptables tanto para EE UU como para los 14 pa¨ªses exportadores de alimentos que se expresan conjuntamente a trav¨¦s del Grupo Cairns.La liberalizaci¨®n del comercio agr¨ªcola dar¨ªa un fuerte impulso al comercio internacional y facilitar¨ªa la conclusi¨®n de acuerdos en otras ¨¢reas. Sin embargo, la agricultura constituye el segmento m¨¢s protegido de las econom¨ªas de mercado desarrolladas, y en sus 42 a?os de existencia el GATT no se ha mostrado capaz de modificar sustancialmente esta situaci¨®n. Repetidamente, los aspectos relacionados con la agricultura han recibido un trato especial, ajeno a la disciplina emanada de otras normas del GATT. La raz¨®n de ello ha sido la preeminencia otorgada a sus programas de pol¨ªtica agr¨ªcola por parte de los pa¨ªses desarrollados, ya que, en definitiva, la protecci¨®n frente a la competencia exterior de que disfrutan los agricultores europeos, norteamericanos y japoneses no es sino el corolario de los objetivos de apoyo a los precios e ingresos agr¨ªcolas de las respectivas autoridades econ¨®micas. Es as¨ª como las partes negociadoras en la actual Ronda de Uruguay han acabado por reconocer que la ra¨ªz de los problemas no est¨¢ en las pol¨ªticas comerciales y los subsidios expl¨ªcitos a la exportaci¨®n per se, sino en las pol¨ªticas agrarias internas que acaban haci¨¦ndolos necesarios. Por ello, en los ¨²ltimos a?os, la OCDE ha popularizado el concepto de equivalentes de subsidios al productor, como medida global del apoyo impl¨ªcito que la pol¨ªtica agr¨ªcola proporciona al agricultor o al ganadero, expresada en porcentaje del valor de la producci¨®n. Se intenta medir la cuant¨ªa de los subsidios necesaria para compensar hipot¨¦ticamente al productor de la eliminaci¨®n del conjunto de medidas de apoyo que hoy recibe por diversas v¨ªas (precios garantizados, ayudas directas, protecci¨®n arancelaria y extraarancelaria, etc¨¦tera).

La Pol¨ªtica Agraria Com¨²n (PAC) de la CE, al igual que las pol¨ªticas agr¨ªcolas de EE UU y de Jap¨®n, constituye un mecanismo de transferencia de ingresos desde los consumidores y los contribuyentes hacia los agricultores. Podr¨ªa argumentarse que el volumen de esta transferencia es algo que compete decidir a cada sociedad de acuerdo con sus; preferencias, del mismo modo que ocurre para otros gastos de redistribuci¨®n de rentas corno el pago de pensiones y, en consecuencia, los europeos habr¨ªan optado por mantener una poblaci¨®n agr¨ªcola mayor en t¨¦rminos relativos que otras ¨¢reas del mundo industrializado.

Redistribuci¨®n de rentas

Sin embargo, lo que indudablemente s¨ª forma parte del c¨¢lculo econ¨®mico y no meramente pol¨ªtico es la renta monetaria a que contribuyentes y consumidores deben renunciar para llevar a cabo la transferencia mencionada.. Si por cada ecu de m¨¢s que recibe el agricultor europeo gracias a la PAC los no agricultores pierden uno y medio o dos, entonces es que el mecanismo de redistribuci¨®n de rentas correspondiente es extremadamente ineficiente. ?sta es exactamente la situaci¨®n, debido a las p¨¦rdidas de bienestar que impone al conjunto de la sociedad el encarecimiento de los productos alimenticios y el excesivo est¨ªmulo al uso de recursos productivos en el sector agrario, dada la posibilidad de abastecerse a precios sustancialmente menores en el mercado internacional. Este coste econ¨®mico neto representa una p¨¦rdida anual cercana al 1% del PIB, y no debe confundirse con el coste presupuestario, que constituye un indicador m¨¢s restringido, aunque posiblemente m¨¢s acuciante para las autoridades pol¨ªticas.

El acuerdo alcanzado por los pa¨ªses de la CE la noche del pasado 6 de noviembre, no constituye ning¨²n cambio radical respecto a lo que ha venido siendo su postura a lo largo de las negociaciones: se trata de reducir la protecci¨®n sin necesidad de comprometerse -y aqu¨ª aparece una diferencia fundamental de enfoque con EE UU y el Grupo Cairns- con una liberalizaci¨®n del comercio agr¨ªcola a medio plazo. En concreto, la Comunidad se muestra dispuesta a:

- Reducir el grado de apoyo impl¨ªcito en sus pol¨ªticas agr¨ªcolas en un 30%, utilizando como referencia una medida global de apoyo que es conceptualmente similar a los equivalentes de la OCDE antes mencionados.

- Reformar sus instrumentos de protecci¨®n comercial exterior buscando su arancelizaci¨®n. Con ello trata de responder a las fuertes cr¨ªticas suscitadas por sus tradicionales derechos variables a la importaci¨®n, que a¨ªslan efectivamente su mercado interior con fuertes perjuicios para los terceros pa¨ªses exportadores.

- Ajustar a la baja sus restituciones (subsidios) a la exportaci¨®n.

La propuesta es m¨¢s modesta de lo que pudiera parecer. En primer lugar, el porcentaje del 30% se ve reducido aproximadamente al 15%, debido a que todas las medidas puestas en marcha desde 1986 que hayan contribuido a rebajar la medida global de apoyo entonces vigente se computan a cuenta del cumplimiento de ese compromiso.

En segundo lugar, la arancelizaci¨®n, que en s¨ª representa un progreso, ve limitados sus efectos porque, junto a un elemento de protecci¨®n fijo que se calcula por diferencia entre unos precios de referencia internacionales para el periodo 1986-1988 y el precio interior garantizado comunitario en el mismo periodo (con un incremento del 10%), aparece un factor de correcci¨®n variable que parcialmente lo desvirt¨²a. La funci¨®n de este ¨²ltimo es compensar todas las fluctuaciones monetarias y algunas fluctuaciones de los precios de mercado con respecto a los precios de referencia. La creatividad de la burocracia de Bruselas se pone una vez m¨¢s de relieve, intentando introducir en el GATT lo que de hecho representa una garant¨ªa de inmunidad en la protecci¨®n comercial frente a la devaluaci¨®n del tipo de cambio de las monedas de terceros pa¨ªses. Por otra parte, en la propuesta comunitaria la arancelizaci¨®n queda subordinada al reequilibrio, es decir, a que se le permita a la CE gravar con una tasa a la importaci¨®n las semillas oleaginosas y una serie de productos como el gluten de ma¨ªz que compiten con los cereales en la alimentaci¨®n del ganado.

Acuerdo reforma

La posici¨®n de Estados Unidos y del Grupo Cairns dista notablemente de la adoptada por la CE, hasta el punto de llevar al secretario norteamericano de Agricultura, Clayton Yeutter, a declarar el pasado d¨ªa 13, que cualquier acuerdo de reforma de la agricultura mundial basado en la propuesta europea ser¨ªa rechazado por el Congreso de Estados Unidos. No se trata solamente de que los negociadores norteamericanos hayan se?alado que quieren un acuerdo de reducci¨®n del 90% en los subsidios a la exportaci¨®n y del 75% en otras formas de apoyo agr¨ªcola. Discrepan tambi¨¦n del enfoque comunitario en que no son favorables a compromisos de reducci¨®n en t¨¦rminos de apoyo global, por parecerles excesivamente imprecisos, y preferir en cambio la adopci¨®n de compromisos concretos en tres ¨¢reas: la reducci¨®n de los subsidios a la exportaci¨®n, la garant¨ªa de un mayor acceso de las importaciones a los mercados y la reducci¨®n en el apoyo interno en t¨¦rminos de precios y subvenciones. La arancelizaci¨®n constituir¨ªa adem¨¢s un primer paso en la direcci¨®n de un desarme completo en la protecci¨®n, que hoy se ve obstaculizado por la importancia que han adquirido las barreras no arancelarias al comercio agr¨ªcola.

Ante puntos de vista tan distintos, un acuerdo parece sumamente dif¨ªcil, aunque sea muy deseable. Su ausencia podr¨ªa dar lugar al inicio de una guerra comercial basada en la ampliaci¨®n de las subvenciones a la exportaci¨®n y a serias dificultades para concluir positivamente las negociaciones del GATT en los apartados no agr¨ªcolas. A la hora de sopesar pol¨ªticamente los efectos de rebajar sustancialmente la protecci¨®n a la agricultura europea, los representantes de la CE no deber¨ªan perder de vista que ¨¦sta no supone en la actualidad m¨¢s all¨¢ del 7% del empleo total de la CE, ni del 25% de las exportaciones. Existe, adem¨¢s, la posibilidad de utilizar las medidas de apoyo directo a la renta de los agricultores de menor nivel de ingresos -separando as¨ª el objetivo de redistribuci¨®n de rentas de sus consecuencias no deseadas en t¨¦rminos de aumento de la producci¨®n- y la pol¨ªtlea regional como instrumentos que faciliten la transici¨®n hacia una pol¨ªtica agr¨ªcola com¨²n m¨¢s acorde con los intereses del conjunto de la sociedad. Por ello, no es solamente a los agricultores y a los ministros de Agricultura a quienes compete pronunciarse sobre el tema.