El estado de nuestra 'res publica'

La Espa?a de 1991 representa el triunfo p¨®stumo de lo que en 1931 parec¨ªa ser un proyecto ut¨®pico. Esta observaci¨®n de Gabriel Jackson sintetiza l¨²cidamente la conexi¨®n que existe entre los proyectos republicanos y nuestra realidad pol¨ªtica actual. Sesenta a?os despu¨¦s, aquel proyecto institucional est¨¢ en pleno funcionamiento. Por ello, el aniversario es un buen motivo para reflexionar sobre el estado de nuestra res p¨²blica.Dos problemas troncales que tuvo que afrontar la Rep¨²blica fueron la cuesti¨®n religiosa y militar. Conviene subrayarlo porque estos problemas, que ven¨ªan siendo arrastrados desde los or¨ªgenes del sistema constitucional, no han encontrado v¨ªas de soluci¨®n hasta fechas recientes.

En el caso militar, la proliferaci¨®n de militares pol¨ªticos y su presencia activa en la pol¨ªtica y en la Administraci¨®n civil se han reducido definitivamente mediante la ley Guti¨¦rrez Mellado de incompatibilidades. La din¨¢mica de autonom¨ªa militar se ha reconducido a trav¨¦s de la asunci¨®n por el ministro de Defensa de las competencias de los antiguos tres ministerios militares, ostentadas hasta 1984 por la Junta de Jefes de Estado Mayor. Asimismo, la creaci¨®n de un aut¨¦ntico Ministerio de Defensa con funcionarios civiles y responsables pol¨ªticos ha terminado con el tradicional monopolio y patrimonializaci¨®n castrenses en la materia de defensa y Fuerzas Armadas. La reforma de la funci¨®n p¨²blica militar, con aplicaci¨®n del sistema de m¨¦ritos, entre otros aspectos, ha contribuido a estimular la profesionalizaci¨®n. La limitaci¨®n de la jurisdicci¨®n militar al ¨¢mbito estrictamente castrense ha significado no involucrar a la instituci¨®n militar en numerosos problemas consustanciales a la sociedad civil, que abarcaban desde temas de orden p¨²blico hasta la regulaci¨®n del derecho a la objeci¨®n de conciencia. La decisiva desmilitarizaci¨®n del Cuerpo Nacional de Polic¨ªa y la presencia en la jefatura de la Guardia Civil, a pesar de mantenerse como cuerpo militar, de un responsable pol¨ªtico civil por primera vez en su siglo y medio de existencia han contribuido a implantar una pol¨ªtica civil de seguridad.

Muchas de estas trascendentales reformas, contempladas ya en el proyecto de 1931, no llegaron entonces a materializarse. Y, todav¨ªa en 1981, muchas de ellas segu¨ªan pareciendo ut¨®picas. Pero lo m¨¢s relevante es que se han llevado a cabo con un estilo muy diferente al de Aza?a, y su ¨¦xito tambi¨¦n se ha debido al esfuerzo de la mayor¨ªa de militares para acomodarse a una profesionalizaci¨®n militar democr¨¢tica, dejando de lado las tentaciones de militarismo y de cuerpos militares orientados a combatir a un enemigo interior".

Evidentemente, aparecen nuevos problemas, como el del servicio militar obligatorio 0 voluntario, o el control del complejo militar industrial. Pero estos son problemas a resolver, consustanciales a las democracias avanzadas, y que precisamente son indicativos de que hemos superado una etapa secular de desestabilizaci¨®n del r¨¦gimen constitucional.

Las reformas realizadas en el terreno militar, as¨ª como las que paralelamente se han llevado a cabo en las relaciones Iglesia-Estado, han contribuido a solventar, por lo menos estructuralmente, un problema hist¨®rico, situando a ambas instituciones, Iglesia y Ej¨¦rcito, en el lugar que les corresponde en un sistema democr¨¢tico. Pero cabe preguntarse qu¨¦ nos ha quedado de la omnipresencia militar y religiosa. La respuesta es que puede hablarse de un predominio de la cultura jer¨¢rquica en las instituciones y en la sociedad civil.

Conviene no olvidar que los arquetipos de las Aministraciones p¨²blicas en los Estados absolutistas fueron las organizaciones de la Iglesia cat¨®lica y del Ej¨¦rcito, y que sus miembros fueron lo que podr¨ªamos denominar los primeros funcionarios civiles. En la actualidad todav¨ªa existe el puesto de clero en el organigrama de algunas administraciones p¨²blicas. El derecho can¨®nico y el militar fueron las fuentes de inspiraci¨®n del sistema estatutario de organizaci¨®n de las nacientes administraciones p¨²blicas, informando sus valores y formas de actuaci¨®n. Baste un ejemplo ilustrativo: la jerarqu¨ªa, el principio nuclear en nuestra Administraci¨®n, etimol¨®gicamente significa "orden entre los diversos grados eclesi¨¢sticos". No se import¨® ¨²nicamente un t¨¦rmino, sino todo un sistema de valores pertenecientes al antiguo aparato eclesi¨¢stico preconciliar: una organizaci¨®n centralizada y compacta, con una autoridad investida por el poder divino dotada de infalibilidad, jerarquizada y uniformizada, compuesta por expertos, los sacerdotes, que monopolizan la interpretaci¨®n del dogma y la divulgaci¨®n de esa verdad indiscutible y revelada; una organizaci¨®n donde los valores supremos son la disciplina y la sumisi¨®n.

Las administraciones p¨²blicas han reproducido hasta cierto punto algunos de estos rasgos. Y muchos de los rituales administrativos evidencian un paralelismo con los rituales religiosos. Tambi¨¦n en los comportamientos se atisba aquel esquema, cuando, por ejemplo, alg¨²n autotitulado experto, en la alta funci¨®n p¨²blica o en la pol¨ªtica, pretende sustituir al ciudadano "ignorante" y monopolizar los procesos de toma de decisiones.

El sistema jer¨¢rquico en la Administraci¨®n civil qued¨® definitivamente completado al introducir un conjunto de valores y t¨¦cnicas militares en las administraciones absolutistas, como se pone de manifiesto en la Administraci¨®n prusiana y posteriormente en la Administraci¨®n napole¨®nica, que tuvo una influencia decisiva en Espa?a.

El gran desaf¨ªo que tienen hoy planteado las administraciones es la superaci¨®n de aquellos viejos esquemas y el desarrollo de valores y sistemas de organizaci¨®n y de gesti¨®n propios de los modelos pluralistas. De hecho, la Iglesia y los ej¨¦rcitos tambi¨¦n se hallan en proceso de transformaci¨®n de sus sistemas de organizaci¨®n cl¨¢sicos.

Por ello, resulta preocupante que en nuestrio sistema constitucional pluralista estemos asistiendo a cierta reproducci¨®n de esos viejos y anquilosados esquemas jer¨¢rquicos, no s¨®lo en la Administraci¨®n p¨²blica, sino en el conjunto de instituciones pol¨ªticas, a las cuales, en cierta forma, se est¨¢ sometiendo a un sistema de control monoc¨¦ntr¨ªco y unidireccional.

En el funcionamiento de los partidos pol¨ªticos, indispensables en un sistema democr¨¢tico pluralista, se reproducen elementos y valores propios de aquellas organizaciones jer¨¢rquicas. Fen¨®menos y comportamientos diversos que quedan perfectamente: descritos con estas palabras de Voltaire: "Cada partido pretende ser la Iglesia".

Esta misrna din¨¢mica uniformizadora y jer¨¢rquica se proyecta en otras instituciones como los parlamentos, a trav¨¦s de la disciplina de voto, y en los poderes auton¨®micos y locales.

Ciertamente, un modelo centralista tiene su propia coherencia; sin embargo, la soluci¨®n m¨¢s incoherente y desastrosa ser¨ªa pretender gobernar un Estado pluralista en clave centralista.

Este resurgimiento de los valores y la cultura jer¨¢rquica en la pol¨ªtica, precisamente en el momento en que se ha logrado la desmilitarizaci¨®n y secularizaci¨®n de los poderes p¨²blicos, ya no puede ser achacado a una influencia de militares y cl¨¦rigos, sino ¨²nicamente a nuestras propias actitudes.

El fracaso del proyecto de 1931 fue debido en parte al tono sectario y dogm¨¢tico con que se plantearon las reformas. Si se ha sabido superar ese estilo a la hora de acometer reformas hist¨®ricas como la militar, es preciso que se implante un nuevo estilo aut¨¦nticamente pluralista en la Administraci¨®n y en la pol¨ªtica tal como establece nuestra Constituci¨®n.

Estamos en un momento decisivo para decantar la gesti¨®n p¨²blica hacia un modelo absolutista, uniformizador, donde s¨®lo el poder central tiene el monopolio de las soluciones correctas, dirigista y paternalista, con predominio de las t¨¦cnicas de "ordeno y mando", y donde el resto de grupos y poderes quedan sumidos en una Inercia burocr¨¢tica a la espera de instrucciones superiores, o, por el contrario, establecer una gesti¨®n p¨²blica relativista donde se promueve y valora la diversidad de grupos y poderes contrapuestos y equilibrados, donde se estimula la participaci¨®n y la implicaci¨®n colectiva para la experimentaci¨®n y b¨²squeda de nuevas soluciones y donde se utilizan t¨¦cnicas de persuasi¨®n para la resoluci¨®n de conflictos. En definitiva, se trata de optar por un Estado burocr¨¢tico administrativo o por un Estado despierto y din¨¢mico. Estos desaf¨ªos pluralistas en la Espa?a de 1991 no deber¨ªan parecer un proyecto ut¨®pico.

Manuel Ballb¨¦ es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo en la Universidad Aut¨®noma de Barcelona.