Luces y sombras de la ONU

Uno de los comentarlos m¨¢s extendidos acerca del conflicto del Golfo es que ha permitido, por primera vez en la historia, la aplicaci¨®n de la Carta de las Naciones Unidas para castigar una violaci¨®n del derecho internacional. Tal afirmaci¨®n es en parte verdadera, pero un examen fr¨ªo de los acontecimientos aconseja relativizarla.Pensar que, a partir de lo ocumido en el Golfo, la ONU tiene ante s¨ª un porvenir glorioso como guardi¨¢n de la paz es ilusorio. La tesis exactamente contraria -que la ONU ha sufrido un gran fracaso porque s¨®lo ha servido de cobertura a una guerra decidida por EE UU- tampoco me parece convincente. Estados Unidos tuvo que negociar con otros pa¨ªses, sobre todo con los miembros perinarientes del Consejo de Seguridad, en diversos momentos del conflicto. La realidad es bastante compleja y exige senas matizaciones.

Conviene distinguir dos etapas en la acci¨®n de la ONU: el bloqueo y la guerra. En la primera, la Carta de la ONU se aplic¨® de manera precisa. El Consejo de Seguridad adopt¨® resoluciones que fueron respaldadas por un n¨²mero elevad¨ªsimo de pa¨ªses en todas las regiones del mundo. En las operaciones de bloqueo naval la participaci¨®n fue muy amplia. ?Pod¨ªa el boicoteo lograr su objetivo? No hay datos exactos sobre sus efectos para determinar si su prolongaci¨®n, por ejemplo durante un a?o (o m¨¢s), hubiese podido obligar a Irak a retirarse de Kuwait. En todo caso, es interesante que, seg¨²n testimonios hechos p¨²blicos despu¨¦s del fin de la guerra, incluso uno de los jefes militares m¨¢s relevantes de EE UU era partidario de prolongar el bloqueo antes de pasar a las operaciones militares.

Pero el 29 de noviembre de 1990 el Consejo de Seguridad aprob¨® la resoluci¨®n 678, autorizando a los Estados miembros que cooperan con Kuwait" a "usar todos los medios necesarios" para lograr la retirada de Irak y restablecer la paz y la seguridad en la regi¨®n. Esta resoluci¨®n es at¨ªpica: crea una curiosa categor¨ªa de Estados -"los que cooperan con Kuwait"- para designar a EE UU, Reino Unido, Francia, y a los pa¨ªses ¨¢rabes que hab¨ªan enviado tropas al Golfo. Y les autoriza a emplear "todos los medios"; por tanto, a declarar la guerra. El sentido real de esta resoluci¨®n es marginar los procedimientos fijados por la Carta de la ONU para el empleo de la fuerza en defensa del derecho internacional.

La principal batalla pol¨ªtica gir¨® en torno a la aplicaci¨®n de la resoluci¨®n 678. Las fuerzas contrarias al inicio de las operaciones militares eran considerables: la gran mayor¨ªa de los miembros de la ONU, y entre ellos casi todos los pa¨ªses europeos. Bush opt¨® por la "soluci¨®n militar" por causas obvias: quer¨ªa borrar el recuerdo de Vietnam y, sobre todo, afirmar la hegemon¨ªa de EE UU en la fase de desaparici¨®n del bipolarismo. Pudo imponerla gracias, sobre todo, al debilitamiento de la URSS y a la incapacidad de una Europa dividida de ofrecer un camino alternativo m¨¢s fiel a la Carta de la ONU. Es posibleque una pol¨ªtica europea m¨¢s firme hubiese podido influir incluso en la situaci¨®n interna de EE UU. El Partido Dem¨®crata era contrario a la opci¨®n guerrera y el margen de votos en el Senado fue ¨ªnfimo.

Si el bloqueo fue aplicaci¨®n estricta de la Carta, la guerra no fue una guerra de la ONU. Esta, creada para salvaguardar la paz, no elude la hip¨®tesis de que la fuerza sea necesaria en caso de agresi¨®n. A ello dedica especialmente los art¨ªculos 43, 45 y 47 de la Carta. Pero en la guerra del Golfo ni la literalidad' de dichos art¨ªculos ni siquiera su sentido general han sido tenidos en cuenta. En su lugar, una autorizaci¨®n imprecisa a "usar todos los medios" ha permitido a EE UU actuar de manera unilateral, con elapoyo de unos "aliados" que no ten¨ªan m¨¢s alternativa que aceptar las ¨®rdenes del alto mando norteamericano.

El resultado ha sido una derrota de Sadam en un plazo breve, pero con unos costes humanos y pol¨ªticos terribles. El n¨²mero de muertos entre la poblaci¨®n civil ha sido elevad¨ªsimo-no s¨®lo a causa de los bombardeos, sino sobre todo como consecuencia de las destrucciones de la infraestructura civil, con la secuela de epidemias, etc¨¦tera. En el plano pol¨ªtico, las poblaciones del Norte y del Sur que se sublevaron en demanda de democracia han sufrido brutales represiones. La dictadura de Sadam permanece con sus rasgos brutales. Quiz¨¢ los kurdos logren una autonom¨ªa, pero siempre amenazados por el giro que tome la pol¨ªtica de Bagdad. En los otros temas de Oriente Pr¨®ximo -y en primer lugar el palestino- los efectos de la victoria de EE UU sobre Irak no han acercado la aplicaci¨®n de la Carta de la ONU. Quiz¨¢ se inicien negociaciones directas entre Israel y ciertos Estados ¨¢rabes, pero se habla cada vez menos de las resoluciones de la ONU en esa cuesti¨®n, que obligan a Israel a retirarse de los territorios ocupados y reconocen el derecho del pueblo palestino a tener su propio Estado.

Por tanto, de la experiencia de la guerra del Golfo se desprende con claridad la conveniencia de realizar cambios en el funcionamiento de la ONU para que ¨¦sta pueda desempe?ar, en la nueva coyuntura mundial, el papel creciente que todo el mundo le atribuye y que la cumbre londinense de los siete ha enfatizado. Dos cuestiones me parecen fundamentales: primero, preparar el dispositivo militar previsto por la Carta, o sea, un estado mayor formado por los altos jefes de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Inimaginable durante la guerra fr¨ªa, hoy es algo posible. Con las fuerzas que los pa¨ªses miembros deber¨ªan poner a disposici¨®n de la ONU, se podr¨ªa dise?ar un dispositivo militar -preparado de antemano- con capacidad disuasoria y apto para desalentar eventuales agresores.

No es contradictorio que el proceso de desarme avance en el mundo y que la ONU se dote de un dispositivo militar efectivo son dos hechos complementa rios. Frente a la ola nacionalista-con rasgos de un militan¨ªsmo que urge contener con medidas de control del comercio de las armas-, el camino m¨¢s sensato es el de reforzar el papel de la ONU incluso en el terreno militar. Es significativo que, por ejemplo en Alemania, la socialdemocracia, con un gran eco entre los j¨®venes, insista en que s¨®lo es leg¨ªtima una acci¨®n militar si es decidida por la ONU. La superaci¨®n del bipolarismo -y de la esquizofrenia armamentista que ha significado en el mundo- no se lograr¨¢ cambiando la estrategia de viejas alianzas como la OTAN, sino con una concepci¨®n global nueva que deber¨ªa otorgar un lugar central al papel de la ONU. Ello supone un salto intelectual, y no s¨®lo pol¨ªtico, que a¨²n no parece haber madurado.

El otro cambio que la ONU necesita se refiere a su capacidad de decisi¨®n pol¨ªtica. En este orden, el lugar privilegiado otorgado a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho de veto da lugar a muchas cr¨ªticas y a propuestas tendentes a mejorar un sistema poco democr¨¢tico.

Pero idealizar lo que las Naciones Unidas deber¨ªan ser no conduce muy lejos. La ONU ha sido concebida otorgando a las grandes potencias un papel excepcional, y un cambio radical en este orden no ser¨ªa realista. La idea de ampliar la lista de pa¨ªses con derecho a veto con Jap¨®n y Alemania suscita nuevos problemas. ?Y Brasil? ?Y la India? ?Qu¨¦ criterio para esa ampliaci¨®n? La reforma de la Carta es en s¨ª muy compleja; s¨®lo con tiempo ser¨¢ posible elaborar reformas efectivas.

En cambio, se puede mejorar el funcionamiento de la ONU con medidas menos formales. Un punto esencial ser¨ªa la ampliaci¨®n de hecho del papel y de los poderes del secretario general. Recordemos que las 'Tuerzas de defensa de la paz de la ONU" que act¨²an en diversos pa¨ªses, y cuyo empleo se extiende cada vez m¨¢s, no figuran en la Carta. Surgieron por iniciativa de un secretario general, Dag Hammersk¨®ld, que supo promover una medida imaginativa en una coyuntura dif¨ªcil. Sacar las lecciones de la guerra del Golfo deber¨ªa significar no s¨®lo aplicar la Carta con m¨¢s firmeza, sino encontrar un hombre capaz de dar al cargo de secretario general una proyecci¨®n fundamental.