Partidos pol¨ªticos y Administraci¨®n p¨²blica

Dec¨ªa el profesor Garc¨ªa Pelayo en su libro El Estado de partidos (de lectura siempre recomendable) que "el distanciamiento de la Administraci¨®n, es decir, su imparcialidad, frente a los partidos individualmente considerados es un supuesto fundamental para la existencia del Estado de partidos".Merece la pena recordar esta idea, aunque pueda parecer elemental, sobre todo ahora que arrecian las cr¨ªticas contra ciertos comportamientos habituales de los partidos pol¨ªticos en los ¨²ltimos a?os y se debate sobre su revisi¨®n. Porque los partidos son, sin ninguna duda, esenciales para el funcionamiento de la democracia moderna, insustituibles en su papel de instrumentos fundamentales para la participaci¨®n pol¨ªtica, que les asigna el art¨ªculo 6 de nuestra Constituci¨®n. Pero su actuaci¨®n est¨¢ sometida a un conjunto de l¨ªmites, cuya transgresi¨®n comporta el riesgo de debilitar el cr¨¦dito de las instituciones democr¨¢ticas y provoca actitudes de rechazo hacia lo p¨²blico, de insolidaridad y de individualismo poco responsable, cada vez m¨¢s difundidas. Uno de esos l¨ªmites -y no el menos importante- es, precisamente, el necesario respeto de la imparcialidad u objetividad de la Administraci¨®n.

Este l¨ªmite sustancial, que tambi¨¦n se deduce expresamente de la, Constituci¨®n (en concreto, de su art¨ªculo 103.1), debe ser entendido en sus justos t¨¦rminos. Por supuesto, no. significa que las administraciones p¨²blicas, es decir, las burocracias profesionales, sean independientes del poder pol¨ªtico o que constituyan un reducto inmune a la acci¨®n pol¨ªtica, movido por pretendidos impulsos as¨¦pticos de orden eficientista. Semejantes concepciones tecnocr¨¢ticas constituyen una falacia, como nuestra historia preconstitucional demostr¨® sobradamente, y muchas veces ocultan tentaciones corporativistas y de patrimonializaci¨®n de los aparatos p¨²blicos por grupos privilegiados de funcionarios. En un r¨¦gimen democr¨¢tico est¨¢ claro que la Administraci¨®n est¨¢ subordinada a la pol¨ªtica, esto es, conforma el instrumento de que se sirven los partidos pol¨ªticos que han obtenido el refrendo electoral mayoritario para llevar a la pr¨¢ctica sus programas.

Sin embargo, una cosa es que los gobernantes elegidos democr¨¢ticamente dirijan la acci¨®n administrativa y otra muy distinta que invadan o se apropien de la Administraci¨®n y puedan ocasionalmente utilizarla con fines particulares o en provecho del partido a que pertenecen. Dicho de otra manera, el ¨¢mbito propio de la pol¨ªtica es el de la direcci¨®n, es decir, la determinaci¨®n de los fines, objetivos y reglas de funcionamiento administrativo, as¨ª como la adopci¨®n de las decisiones m¨¢s importantes. En cambio, la aplicaci¨®n de esos fines y objetivos, la gesti¨®n cotidiana, la adopci¨®n -de las decisiones puntuales, es el ¨¢mbito propio de la funci¨®n administrativa, que debe llevarse a cabo por los profesionales de la Administraci¨®n, con criterios t¨¦cnicos y garant¨ªas de imparcialidad, sin acepci¨®n de personas o grupos. La interferencia de los intereses partidistas en esta esfera genera ese otro tipo de desviaci¨®n del sistema democr¨¢tico -el opuesto de la tecnocracia- que se suele denominar (con un ¨ªtalicismo no casual) partitocracia.

En definitiva, las constituciones democr¨¢ticas, y entre ellas la nuestra, han venido a sancionar una especie de divisi¨®n de funciones en el ¨¢rea de lo que tradicionalmente se llamaba el poder ejecutivo. Por un lado, y en situaci¨®n de preeminencia, se desarrolla la acci¨®n de gobierno, que es el campo de expresi¨®n de las leg¨ªtimas opc¨ªones pol¨ªticas (en el marco de la Constituci¨®n y de las leyes). Subordinada a ella, pero, sin confundirse con ella ni diluirse en ella, se sit¨²a la acci¨®n administrativa, que consiste en aplicar las leyes y las directrices pol¨ªticas del Gobierno, pero con criterios profesionales y con objetividad. Esta divisi¨®n de funciones es un postulado obvio de la teor¨ªa pol¨ªtica y del derecho p¨²blico de los Estados democr¨¢ticos de nuestro tiempo. No obstante, no resulta superfluo insistir en que deber¨ªa respetarse en todo caso y no s¨®lo en la Administraci¨®n del Estado, donde por lo general se observa con mayor rigor, sino tambi¨¦n en los niveles regionales y locales. M¨¢s a¨²n, deber¨ªa ser una idea asumida por todos los responsables pol¨ªticos (al igual que por los funcionarios) y garantizada mediante leyes adecuadas, pues su desconocimiento o tergiversaci¨®n es una de las causas de algunos graves defectos de funcionamiento de nuestro sistema constitucional que se est¨¢n evidenciando en los ¨²ltimos meses.

Pongamos como ejemplo de lo dicho tres tipos de actividades particularmente sensibles a lit interferencia de los partidos en la esfera administrativa: la contra.taci¨®n p¨²blica, los subsidios y subvenciones y el reclutamiento de personal. No se puede dudar que la decisi¨®n de contratar tal o cual obra o servicio p¨²blico y de determinar las caracter¨ªsticas que el contrato debe reunir para satisfacer el inter¨¦s p¨²blico es una decisi¨®n pol¨ªtica que, sin peiJuicio del debido asesoramiento t¨¦cnico, corresponde adoptar a los ¨®rganos de direcci¨®n pol¨ªtica de la Administraci¨®n. Pero resolver el concurso entre contratistas, determinando cu¨¢l es la oferta m¨¢s ventajosa, es una decisi¨®n t¨¦cnica, que deber¨ªa ser adoptada (y no s¨®lo propuesta) por ¨®rganos funcionariales especializados, con las mayores garant¨ªas de imparcialidad. Algo parecido puede decirse de los subsidios y subvenciones. El nivel de la decisi¨®n pol¨ªtica se c¨ªfie en este aspecto a establecer qu¨¦ tipo de actividades se quieren subvencionar y a se?alar los requisitos objetivos y los compromisos que deben reunir y asumir los destinatarios de las ayudas p¨²blicas. Pero el otorgamiento de las ayudas, comprobando la concurrencia de los requisitos exigidos, y el con?rol del destino efectivo de los fondos deben corresponder a ¨®rganos o comisiones de funcionarios, cuya permanencia en sus cargos no depende del favor o el disfavor de los electores. Del mismo modo, a los responsables pol¨ªticos de cada Administraci¨®n corresponde aprobar la oferta de empleo p¨²blico y las convocatorias de concursos y oposiciones, estableciendo sus bases. Pero s¨®lo a ¨®rganos puramente profesionales debe corresponder evaluar qu¨¦ aspirantes re¨²nen los m¨¦ritos y capacidad necesarios.

A la vista de algunos sucesos recientes cabe preguntarse si nuestra legislaci¨®n establece en estos casos (y en otros semejantes) garant¨ªas suficientes de respeto de la imparcialidad administrativa. No se entiende bien, por ejemplo, desde esta perspectiva, por qu¨¦ la propuesta de, una mesa de contrataci¨®n puede ser rechazada por el ¨®rgano pol¨ªtico ?le decisi¨®n, al menos, sin una motivaci¨®n suficiente; por qu¨¦ la verificiaci¨®n del cumplimierito de los requisitos que condicionan la percepci¨®n de algunos subsidios p¨²blicos se realiza por alcaldes u otros cargos pol¨ªticos y no por funcionarios; por qu¨¦ en algunas administraciones cargos de direcci¨®n pol¨ªtica o cargos de confianza pol¨ªtica presiden tribunales de oposiciones y concursos o deciden libremente la provisi¨®n de puestos de trabajo en el seno de la funci¨®n p¨²blica. Ciertamente, conviene no dramatizar, pues todos los d¨ªas se adjudican contratos p¨²blicos, se conceden ayudas y subvenciones y se seleccionan empleados p¨²blicos, sin que seadviertan en la mayor¨ªa de estas actividades indicios de irregularidad o parcialidad. Pero es evidente que esta regla tiene excepciones. Y no siempre los controles a posterior? de los tribunales de justicia, del Tribunal de Cuentas.> del Defensor del Pueblo o incluso los controles parlamentarios son los m¨¢s eficaces. A. veces son m¨¢s bien motivo para la pol¨¦mica o piedra de esc¨¢ndalo, porque hay quien prefiere poner el ¨¦nfasis en que se ha descubierto una irregularidad, con independencia de que despu¨¦s se corrja. Ser¨ªa necesario, por tanto, apurar las garant¨ªas previas, aqu¨¦llas que consisten en delintitar claramente las responsabilidades pol¨ªticas de las admiri¨ªstrativas, porque m¨¢s vale prevenir que curar.

Claro es que eso supone que los partidos pol¨ªticos renuncien a algumis ¨¢reas de poder e influencia que han venido detentando hasta ahora. Pero, en las actuales circunstancias, esta renuncia no ser¨ªa tanto un ejercicio de generosidad como de clarividencia pol¨ªtica.