La segregaci¨®n del INI

Un problema de las empresas p¨²blicas es el de la relativa insensibilidad respecto a la rentabilidad del capital. Esta se explica por la expectativa de que existe garant¨ªa estatal en el endeudamiento de las empresas p¨²blicas, por la escasa importancia concedida por el accionista principal (el Estado) al reparto de dividendos, y por el hecho de que las, ampliaciones de capital se llevan a cabo sin una valoraci¨®n externa, de mercado, de la rentabilidad de los proyectos de inversi¨®n.En mi opini¨®n, el tema crucial es la expectativa de garant¨ªa p¨²blica del endeudamiento, un fen¨®meno muy semejante al que se presenta en el caso de las comunidades aut¨®nomas. Creo que la ¨²nica posibilidad razonable de romper esta expectativa consiste en aceptar que las empresas p¨²blicas concurrenciales puedan quebrar. La quiebra no es m¨¢s que una forma de repartir las p¨¦rdidas de capital de una empresa entre propietarios y acreedores. Sin embargo, cuando una empresa p¨²blica est¨¢ dentro de las condiciones prescritas por la ley para la quiebra, se inicia un largo proceso que conduce a que la empresa siga acumulando p¨¦rdidas que, finalmente, tiene que asumir el presupuesto. Esto provoca dos efectos muy perniciosos. El primero, que al no poder repercutir las p¨¦rdidas m¨¢s que en -los propietarios, el m¨¦todo para terminar la actividad productiva de una empresa p¨²blica es mucho m¨¢s caro que el de una privada. El segundo, que los sindicatos, bajo la expectativa de que cuanto m¨¢s tiempo dure la situaci¨®n, aunque sea inviable, m¨¢s tiempo se mantendr¨¢ el empleo, tienen incentivos a presionar el sostenimiento de la actividad.

La posibilidad efectiva de quiebra disciplinar¨ªa a todos los agentes que operan en la empresa p¨²blica. A los bancos les obligar¨ªa a ser financiadores m¨¢s estrictos; a los sindicatos les incentivar¨ªa a tener comportamientos m¨¢s realistas, implic¨¢ndose en mayor medida en la marcha de la empresa; a los gestores les impider¨ªa las huidas hacia adelante; y al accionista le forzar¨ªa a ser m¨¢s sensible hacia el rendimiento del capital invertido. ?Se consiguen todos estos efectos fijando como objetivo de la empresa p¨²blica la maximizaci¨®n de beneficios y eliminando las subvenciones?

La exigencia de maximizar el beneficio se argumenta diciendo que ¨¦ste es indicador de eficiencia. Sin embargo, esto s¨®lo es cierto en sectores competitivos y en mercados en que la empresa es precio aceptante, pero no en mercados oligopolizados. La ¨²nica justificaci¨®n posible de la exigencia mencionada es suponer que los gestores se hacen as¨ª m¨¢s sensibles respecto a la cuenta de resultados, y que ello elimina ciertas pr¨¢cticas ineficientes. Pero esto es as¨ª a un coste elevado. La insistencia monotem¨¢tica en la cuenta de resultados puede conducir con facilidad a tomar decisiones empresariales que favorezcan el afloramiento de resultados positivos a plazo inmediato, pero que dificulten los mismos a medio plazo. Identificar eficiencia con beneficio hace que si los resultados de las empresas p¨²blicas empeoran entre dos a?os, ello se considere como demostrativo de mala gesti¨®n, olvidando que los beneficios de las empresas privadas tambi¨¦n dependen del ciclo econ¨®mico y de la coyuntura internacional. Por ¨²ltimo, fijarse en el valor absoluto de los beneficios puede conducir a que empresas de sectores muy rentables, aunque est¨¦n mal gestionadas, no sean objeto de cr¨ªtica, mientras que otras en sectores maduros o con dificultades concretas, aunque sean bien gestionadas, se encuentran siempre bajo la sospecha de ineficacia.

Respecto a la eliminaci¨®n de las subvenciones, el criterio fundamental deber¨ªa ser la aplicaci¨®n de un criterio de demarcaci¨®n estricto. Existen empresas que no pueden ser rentables, y que, sin embargo, se mantienen abiertas. En caso de que dichas empresas debieran existir -lo que es muy discutible-, si se encuentran sometidas a un contrato-programa no plantean problemas gerenciales, ya que el Grupo INI es un simple gestor de dicho contrato. Pero muchas otras empresas realizan algunas actividades que no se orientan hacia el mercado, y que, sin embargo, se llevan a cabo por criterios de inter¨¦s p¨²blico. En estos casos ser¨ªa preciso diferenciar entre ambos tipos de actividades, de forma que las no orientadas hacia el mercado recibieran una subvenci¨®n expl¨ªcita, mientras que el resto de las actividades estar¨ªan sometidas al criterio de eficiencia antes discutido.

Expresado de otra forma, parte de las actividades de una corporaci¨®n empresarial p¨²blica como el INI se originan en decisiones pol¨ªticas al margen del mercado. Que esto sea as¨ª puede ser razonable, pero, en ese caso, la realizaci¨®n de dichas actividades no debe recaer en absoluto sobre la cuenta de resultados exigible a la corporaci¨®n: las actividades orientadas hacia el mercado pueden valorarse -sometidas a los comentarios anteriores- por la cuenta de resultados, pero las derivadas de intereses ajenos a la corporaci¨®n, en cuanto tal, s¨®lo pueden valorarse en t¨¦rminos de la satisfacci¨®n de la oferta del bien o servicio en calidad y precio determinados por el demandante (el Estado) a los menores costes posibles.

En este contexto de rentabilidad del capital suele plantearse el tema de la privatizaci¨®n parcial de las empresas p¨²blicas. La idea es que si las acciones de una empresa cotizan en Bolsa, se obliga a los gestores a poner m¨¢s ¨¦nfasis en la rentabilidad y en los dividendos, y adem¨¢s las ampliaciones de capital pasan el control del mercado seg¨²n que participe o no en ellas el capital privado. El argumento es, en principio, sugerente, pero, desde la perspectiva de una corporaci¨®n empresarial p¨²blica, el tema de la desinversi¨®n parcial de actividades no deber¨ªa ser objeto de un tratamiento distinto del que tiene en una corporaci¨®n privada, donde la decisi¨®n de dar entrada a nuevos socios se toma en funci¨®n de la obtenci¨®n de recursos financieros o del establecimiento de estrategias comunes.

El doble marco legal

Un segundo problema es el derivado de la existencia de un doble marco legal para la empresa p¨²blica. Frente a la idea tradicional fuertemente arraigada en nuestro pa¨ªs de que la empresa p¨²blica tiene un tratamiento privilegiado respecto a la privada, la evidencia demuestra m¨¢s bien lo contrario. Es cierto que estas ventajas existieron, pero la progresiva liberalizaci¨®n y modernizaci¨®n de la econom¨ªa espa?ola ha hecho que las mismas desaparezcan, invirti¨¦ndose la situaci¨®n. Cuando la regulaci¨®n econ¨®mica y el intervencionismo eran muy intensos en Espa?a se dieron situaciones de privilegio en favor de las empresas p¨²blicas, y de muchas privadas tambi¨¦n. Pero la desregulaci¨®n y la liberalizaci¨®n han afectado en mucha menor medida a las empresas p¨²blicas, que siguen a¨²n manteniendo restricciones de funcionamiento propias de otras ¨¦pocas. Fen¨®menos tales como la exigencia de autorizaciones previas para determinadas operaciones, normas de financiaci¨®n espec¨ªficas, falta de autonom¨ªa para las operaciones de desinversi¨®n, interferencias en las negociaciones colectivas y un largo etc¨¦tera provocan que las empresas p¨²blicas tengan que cumplir con una doble legislaci¨®n: la civil y mercantil ordinaria, que afecta a todas las empresas, y las regulaciones adicionales, que s¨®lo les afectan a ellas.

Un aspecto del problema del doble marco legal es la definici¨®n de objetivos parcialmente incompatibles, un fen¨®meno muy mitigado en nuestros d¨ªas que tuvo enorme importancia en el periodo 1975-1982, pero que no ha desaparecido todav¨ªa. No se le puede pedir a una empresa simult¨¢neamente que obtenga resultados comparables a los de sus competidores privados, que no plantee problemas pol¨ªticos en su negociaci¨®n colectiva, que favorezca el equilibrio entre las autonom¨ªas, que fomente las exportaciones y que haga esfuerzos extraordinarios en innovaci¨®n tecnol¨®gica.

Si esto se exige, de forma directa o indirecta, tiene un coste, y la aplicaci¨®n estricta del principio de demarcaci¨®n ya discutido exigir¨ªa que fuera asumido en forma expl¨ªcita en los Presupuestos Generales del Estado.

La importancia del tema del doble marco legal tiene una preocupante plasmaci¨®n en el pleno comunitario. Existe una reciente Directiva de la CE que exige la entrega de informaci¨®n especial por parte de las empresas p¨²blicas a la Comisi¨®n. Esto significa una discriminaci¨®n contra las empresas p¨²blicas que va, por su propia naturaleza, en contra de las normas de la competencia, cuyo cumplimiento se supone debe vigilar la propia Comisi¨®n.

Propuesta organizativa

Por ¨²ltimo, es tambi¨¦n muy importante definir con precisi¨®n las pol¨ªticas de la corporaci¨®n diferenci¨¢ndolas de las seguidas por las empresas, es decir, las pol¨ªticas horizontales que afectan al conjunto de aqu¨¦llas. Lo crucial es la formulaci¨®n de lo que cabr¨ªa llamar estrategias globales, que abarcan campos tan variados como la calidad, las alianzas, las decisiones de desinversi¨®n y entrada en nuevos negocios, la estructura del endeudamiento (vol¨²menes, plazos, tipos), las pol¨ªticas de formaci¨®n continua y promoci¨®n intracorporativa. Y estas estrategias tienen que ser dise?adas y aplicadas por equipos de direcci¨®n estables, lo que plantea un interrogante: si tanto el INH como el Banco de Espa?a conceden, con notorio sentido com¨²n, cuatrienios renovables a sus m¨¢ximos gestores, ?por qu¨¦ el INI no?

En estos d¨ªas los responsables del grupo INI han hecho p¨²blica la propuesta de separar la actual cartera de negocios en dos: las actividades que constituyen un n¨²cleo duro, de oportunidad, y las que carecen de futuro bajo cualesquiera circunstancias o han de ser objeto de planes que conduzcan a una progresiva reducci¨®n de p¨¦rdidas con la ayuda temporal del capital p¨²blico. La propuesta ha sido inicialmente criticada por los sindicatos bajo la sospecha de que se trata de un paso previo a la privatizaci¨®n de las actividades rentables y al cierre de las no rentables. Y ha sido silenciada por las organizaciones empresariales que, como m¨¢ximo, han se?alado que las empresas p¨²blicas rentables deber¨ªan privatizarse.

En mi opini¨®n, esta propuesta permite hacer frente a los problemas que he se?alado -rentabilidad del capital p¨²blico, doble marco legal, determinaci¨®n de estrategias corporativas- y, adem¨¢s, constituye el ¨²nico ant¨ªdoto posible frente a posibles privatizaciones ideol¨®gicas generalizadas.

Agrupar en una corporaci¨®n los negocios no rentables, comportar¨ªa ventajas. La primera, aplicar el principio de demarcaci¨®n de forma estricta. La segunda, hacer transparente a los contribuyentes el coste de mantener esas actividades. La tercera, disciplinar a los agentes -prestamistas, gobiernos central y auton¨®micos, sindicatos, gestores- en sus demandas a los Presupuestos Generales del Estado.

Segregar en una corporaci¨®n distinta el n¨²cleo de oportunidad del INI presenta las siguientes ventajas: primera, poder fijar como ¨²nico objetivo la maximizaci¨®n del valor capital a largo plazo, minimizando interferencias extraempresariales; segunda, determinar la pol¨ªtica de inversiones de forma aut¨®noma, desinvirtiendo para captar recursos y lograr alianzas, e invirtiendo en nuevas actividades consideradas rentables. Esto ¨²ltimo es imposible en las condiciones actuales, y la experiencia demuestra que la pol¨ªtica de inversiones ha consistido en la socializaci¨®n de p¨¦rdidas privadas; tercera, poder demostrar que la empresa p¨²blica no es menos eficiente que la privada cuando las condiciones de partida son iguales y las estrategias y reglas de gesti¨®n se fijan de forma aut¨®noma; cuarta, para quienes creen como yo -y la Constituci¨®n y el Tratado de Roma- que el sector p¨²blico puede ser titular de actividades empresas rentables, porque la mejor forma de evitar la privatizaci¨®n como opci¨®n ideol¨®gica es impedir que sea preciso vender poco a poco las empresas rentables para enterrarlas en negocios sin futuro y, al final, encontrarse con todo lo rentable privatizado y todo lo insalvable en manos del sector p¨²blico.

Todo parecen ventajas y no se me alcanzan los inconvenientes.