Planteamientos claros y prudencia reformadora

Es conveniente dedicar unas l¨ªneas a los problemas que produce la falta de coordinaci¨®n entre las pol¨ªticas de endeudamiento y de d¨¦ficit del Estado y de las CC AA, tanto por la importancia de este problema en s¨ª mismo, como porque en este tema en concreto aparecen concentrados, de alguna forma -como en una reproducci¨®n a escala-, buena parte de los problemas generales que plantea el sistema de financiaci¨®n y, m¨¢s all¨¢, la relaci¨®n entre el Estado y las CC AA que debe estar en la base del Estado de las autonom¨ªas.Hay que empezar por se?alar que ser¨ªa un error tratar, de resolver los problemas que produce esta falta de coordinaci¨®n por la v¨ªa del incremento de la dependencia, del reforzamiento de los poderes del Gobierno central, o del establecimiento de normativas estatales limitadoras de la autonom¨ªa de las CC AA en esta materia. Ser¨ªa un error porque, en definitiva, significar¨ªa tratar de resolver una dificultad a base de crear otra. Y lo ser¨ªa, sobre todo, porque no resolver¨ªa el problema real, de fondo, que se plantea.

Se tiene que hacer un esfuerzo para enfocar la soluci¨®n tratando de conciliar el respeto a dos principios: por una parte, el de la autonom¨ªa de las CC AA para incurrir en d¨¦ficit y endeudarse, siempre que no sobrepasen los l¨ªmites legales establecidos; por otra parte, el de la responiabilidad del, Gobierno del Estado para establecer los grandes objetivos macroecon¨®micos, lo que comporta determinar objetivos, y tratar de cumplirlos, de d¨¦ficit y de endeudamiento agregados del conjunto de las AA PP, y velar para que puedan alcanzarse.

?C¨®mo pueden conciliarse estos dos principios, que aparentemente parecen contradictorios? Por la v¨ªa de la responsabilidad y la coordinaci¨®n, no por la de la imposici¨®n o la tentaci¨®n ordenancista, tan t¨ªpica del poder central en Espa?a. Esto significa, naturalmente, avanzar simult¨¢neamente en diferentes v¨ªas:

1. En la de la coordinaci¨®n entre las diversas AA PP. La coordinaci¨®n implica en este caso que, el Estado tiene que formular unos objetivos globales de d¨¦ficit y de endeudamiento de las AA PP, y que despu¨¦s -en un f¨®rum com¨²n- estas magnitudes agregadas se tienen que repartir entre los diferentes niveles de Gobierno. Naturalmente, a priori no hay ninguna garant¨ªa de que los Gobiernos subcentrales acepten las propuestas del Estado en este sentido. Pero para esto existen marcos de discusi¨®n y de negociaci¨®n.

El valor de la diversidad

La negociaci¨®n es siempre nece saria para llegar a acuerdos. Sin duda, siempre es m¨¢s inc¨®modo negociar que mandar y ordenar. Pero si hemos escogido un Estado auton¨®mico y no un Estado centralista y unitario es porque pensamos que la diversidad tiene un valor, y que la canalizaci¨®n y la resoluci¨®n de los conflictos se tiene que hacer a trav¨¦s de mecanismos de negociaci¨®n y no de f¨®rmulas de predominio de una de las partes. Y es seguro que si se impulsan los mecanismos de coordinaci¨®n adecuados se llegar¨¢ a acuerdos satisfactorios.

2. En la de la responsabilizaci¨®n de las CC AA. Se debe dejar que las CC AA se equivoquen, y que paguen las consecuencias de sus errores. No hay nada peor que el sistema tradicional de la Administraci¨®n p¨²blica espa?ola, que es el de la dependencia y la irresponsabilidad. Leyes y normas que quieren controlarlo todo, una realidad que va por su lado, y un Gobierno del Estado que acaba acudiendo inevitablemente en socorro de los Gobiernos subcentrales, como no puede ser de otra manera, en la medida en que dependen de ¨¦l. Si las CC AA se endeudan m¨¢s de la cuenta (siempre, insistimos, dentro de los l¨ªmites legales), que se vean obligadas a asumir las consecuencias, y que sean sus propios ciudadanos los que las fiscalicen. Seguro que lo har¨¢n mejor que ning¨²n otro. Esto significa unas cuantas cosas: no m¨¢s presupuestos de liquidaci¨®n de deudas. Si las CC AA se endeudan en exceso, o bien deber¨¢n acabar aplicando impuestos a sus ciudadanos, o bien deber¨¢n pedir moratorias a los bancos, que pronto establecer¨¢n ratings e incorporar¨¢n a los tipos de inter¨¦s a los que prestan sus recursos el riesgo comunidad aut¨®noma o el riesgo CL, con los efectos tambi¨¦n evidentes que esto comportar¨ªa sobre los ciudadanos afectados, y los costes pol¨ªticos que tendr¨ªa.

3. En la de no hacer demasiada normativa, pero en cambio tratar de aplicar la que ya existe. Actualmente, la LOFCA establece unas limitaciones suficientes. Una de ellas -la que prev¨¦ que el endeudamiento se debe destinar a la financiaci¨®n de la inversi¨®n- significa impl¨ªcitamente que debe haber ahorro corriente positivo. La otra establece un l¨ªmite cuantitativo del 25% sobre los ingresos corrientes. De lo que se trata es de hacerlas cumplir. Y la primera premisa para cumplirlas es que se aplique una contabilidad p¨²blica que refleje cuidadosa y rigurosamente la realidad. Es decir, que recoja todos los gastos efectivamente realizados durante el ejercicio; que considere endeudamiento toda operaci¨®n que signifique un incremento de la posici¨®n deudora respecto de terceros; que no permita hacer pasar por operaciones de tesorer¨ªa lo que realmente es endeudamiento a medio y largo plazo; y que permita evaluar correctamente el d¨¦ficit del ejercicio. Quiz¨¢ si, simplemente, se tuviera un conocimiento preciso de todos estos datos, se ver¨ªa que la carga financiera real est¨¢, en algunos casos, muy cerca de los l¨ªmites legales, y que no todo el endeudamiento real a medio y largo plazo se destina realmente a la financiaci¨®n de gastos de capital. Hay que cambiar de ¨®ptica a la hora de abordar estas cuestiones. Lo que se tiene que hacer es encontrar soluciones a los problemas, y dejar de recurrir al expediente taumat¨²rgico de hacer leyes que a veces los solucionan pero crean otros; muchas otras se limitan a esconderlos pero no a resolverlos; y casi siempre alteran las conductas, pero no en la direcci¨®n deseada.

Avance gradual

En un proceso tan de fondo como es el proceso de descentralizaci¨®n pol¨ªtica, es importante acertar en la direcci¨®n, de forma que cuando miremos atr¨¢s, dentro de unos a?os, podamos comprobar que hemos ido avanzando de forma segura e irreversible. Para hacerlo en la buena direcci¨®n, sin embargo, es imprescindible saber hacia d¨®nde vamos. Por esto es necesario ser muy claros y rigurosos en el planteamiento de los problemas y en la formulaci¨®n de las soluciones. ?sas deben ser las mejores en funci¨®n de los problemas que queremos resolver. No en funci¨®n de otros factores, sin duda tambi¨¦n importantes, pero secundarios para la esencia del tema en s¨ª.

Sin embargo, el ritmo de avance no s¨®lo puede, sino que probablemente debe, ser gradual. La aplicaci¨®n de las medidas debe hacerse, inevitablemente, de forma escalonada, tanto desde una perspectiva temporal, cuanto en relaci¨®n a sus ¨¢mbitos espec¨ªficos de aplicaci¨®n, porque ah¨ª s¨ª que intervienen factores condicionantes. Hay restricciones de distinto tipo -entre otras, y no menores, las financieras- que condicionan el ritmo de aplicaci¨®n de las medidas. Por ejemplo, cuando hablamos de la aproximaci¨®n entre los ingresos de las CC AA forales y las de r¨¦gimen com¨²n, estamos hablando de un objetivo que s¨®lo es posible alcanzar gradualmente si queremos mantener -como as¨ª debe ser- los equilibrios financieros del Estado y de las CC AA forales. Las restricciones financieras existen y deben ser tenidas en cuenta para la aplicaci¨®n de las reformas; pero estas restricciones no deben impedir que el problema se ponga encima de la mesa y que se fije un horizonte objetivo hacia el que tender.

El gradualismo es tambi¨¦n indispensable porque ¨¦ste es, en definitiva, un proceso pol¨ªtico, en el que no hay verdades y falsedades a demostrar, sino intereses a concili¨¢r. Por ello exige su tiempo de maduraci¨®n. Para que todas las partes que intervienen puedan convencerse, m¨¢s all¨¢ de la prepotencia de las razones t¨¦cnicas, de cu¨¢les son las mejores, soluciones para sus intereses. Para que puedan ir acercando sus posiciones en la b¨²squeda de una posici¨®n com¨²n.

Claridad y realismo en el planteamiento de los problemas y en la formulaci¨®n de las soluciones; gradualismo y prudencia en la aplicaci¨®n de las medidas de reforma. Esta es la mejor receta para ir avanzando, con pasos firmes, seguros e irreversibles en el desarrollo del Estado de las autonom¨ªas y en un elemento tan crucial del mismo como es la reforma del sistema de financiaci¨®n. Es una receta dif¨ªcil de aplicar en un pa¨ªs como ¨¦ste, tan dado a la improvisaci¨®n en el estudio de los temas y a la confianza en los efectos milagrosos que puedan producir cambios meramente formales.

Pero hay que confiar en que la probada trayectoria reformista del Gobierno socialista (que ha demostrado de qu¨¦ manera, actuando perseverantemente y teniendo las ideas claras, desde los poderes p¨²blicos se pueden introducir cambios de fondo), por una parte, y la inteligencia, sensatez y sentido com¨²n de los Gobiernos auton¨®micos, por otra, permitir¨¢n avanzar eficazmente en la buena direcci¨®n.

es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica.