Maastricht y la Constituci¨®n

Seg¨²n la redacci¨®n definitiva del proyecto de tratado que la cumbre de Maastricht aprob¨® el 10 de diciembre de 1991 y que consagrar¨¢ el Consejo de Ministros de los Doce hoy, 7 de febrero de 1992, el art¨ªculo 8, dentro del t¨ªtulo que modifica los tratados de la Comunidad, en sus apartados b y c, otorga expl¨ªcitamente a todos los ciudadanos de la uni¨®n que se instituye, con su consiguiente ciudadan¨ªa europea, bajo la condici¨®n previa de residencia, el derecho a votar y a ser elegido en las elecciones municipales y en las que eligen el Parlamento Europeo. Esta condici¨®n define un elemento de soberan¨ªa emergente, que transforma de modo radical tanto las relaciones entre Estados miembros de la Comunidad como el v¨ªnculo de sus ciudadanos con las instituciones de la uni¨®n. Excluida la palabra federal, su esp¨ªritu planea como dimensi¨®n superpuesta a la construcci¨®n funcionalista que ha venido inspirando el desarrollo de los tratados desde 1951-1957 hasta el Acta ¨²nica de 1987.Las reglas jur¨ªdicas del nuevo tratado inciden de lleno en el derecho constitucional y en las leyes org¨¢nicas estatales, de tal modo que para incorporar sus preceptos a la pr¨¢ctica c¨ªvica y electoral se requiere poner en marcha los mecanismos de reforma constitucional previstos por las normas nacionales. La ciudad de Maastricht se ha convertido en s¨ªmbolo de una reforma sustantiva de los tratados constitutivos de la Comunidad, y al mismo tiempo de las estructuras constitucionales de los Estados que la componen, en un proceso de convergencia que afecta a la naturaleza renovada de sus pactos constitucionales, de sus sistemas de partidos y de sus econom¨ªas; en definitiva, a la esencia misma de la sociedad europea que se superpone desde la II Guerra Mundial al viejo orden de las naciones como factor protagonista de las relaciones intereuropeas. Ese orden dominante ha sido sustituido ventajosamente para la paz por la uni¨®n europea.

La diversidad de normas constitucionales excluye un procedimiento com¨²n para incorporar las reglas comunitarias del tratado al derecho interno. Pero pr¨¢cticamente todos los pa¨ªses comunitarios, con el atento observar de los que esperan incorporarse a la uni¨®n, han comenzado a analizar el proceso que abrir¨¢ su cuenta atr¨¢s, desde que la presidencia portuguesa lo confirme en los primeros d¨ªas de febrero de 1992 como texto del proyecto de tratado que se somete a ratificaci¨®n. Francia y Dinamarca efectuar¨¢n entre abril y junio de este a?o referendos y procesos parlamentarios de reforma constitucional. El Reino Unido lo har¨¢ mediante reforma estatutaria constitucional, con o sin refer¨¦ndum. Alemania, m¨¢s abierta que los dem¨¢s pa¨ªses a la integraci¨®n europea, dispone de mecanismos flexibles y puede incorporar el derecho de tratados mediante acuerdos parlamentarios cuando se refiere a derechos fundamentales. Italia ya lig¨® por refer¨¦ndum paralelo a las elecciones europeas de 1989 su destino europeo. Los dem¨¢s pa¨ªses se pronunciar¨¢n previsiblemente tambi¨¦n de modo favorable, de acuerdo con el proyecto firmado en la cumbre de Maastricht.

Espa?a fue protagonista notoria en esta innovaci¨®n de apertura a la ciudadan¨ªa europea, puesto que su Gobierno tom¨® la iniciativa desde la cumbre de Madrid a las propuestas de 1990, que han culminado en el texto de referencia. Abre as¨ª no s¨®lo un camino de vanguardia en el ¨¢mbito europeo, sino que tambi¨¦n lo hace en el camino de la primera reforma expl¨ªcita de la Constituci¨®n desde el consenso de 1978. En congruencia con el sistema de reforma constitucional, el proceso de adaptaci¨®n del tratado ha mostrado ya cu¨¢les parecen los caminos de la reforma. Juristas, expertos y ponentes de la Constituci¨®n han emitido una opini¨®n consecuente con los procedimientos constitucionales, que son relativamente r¨ªgidos y complejos para su reforma. Algunas voces se han adelantado para mostrar una posici¨®n cautelar y preconizar una reforma blanda por v¨ªa estrictamente parlamentaria.

La reforma de Maastricht no es una reforma de mera transferencia de competencias del ¨¢mbito nacional al comunitario, por muy importantes y nucleares que hayan sido, y que permitieron en 1985 y 1986 para la adhesi¨®n, seg¨²n el art¨ªculo 93, incorporar por ley org¨¢nica el acervo comunitario, o el Acta ¨²nica, con el acuerdo del Parlamento. Maastricht avanza en dos elementos singulares de la soberan¨ªa de los Estados, como son la condici¨®n de ciudadanos europeos con sus correspondientes derechos supranacionales y el m¨¢s que simb¨®lico ¨¢mbito de la moneda ¨²nica, que no es precisamente una moneda com¨²n, resultado de las monedas existentes, sino una nueva frontera. Es bien sabido el origen de los pactos y el nacimiento de la representaci¨®n parlamentaria cuando se trataba del valor y contenido de la moneda y de la representaci¨®n de los ciudadanos en las c¨¢maras y territorios que las pactan como fuente de los Estados modernos.

La Constituci¨®n espa?ola de 1978 no opt¨® inequ¨ªvocamente por cl¨¢usulas de apertura al derecho internacional y europeo, debido a la influencia del momento en que se gener¨® un primer consenso posguerra civil y a la visi¨®n todav¨ªa dominante de los expertos en derecho estatal nacional frente a la m¨¢s abierta de juristas y especialistas en la evoluci¨®n proyectiva del derecho europeo. Adolece, por tanto, nuestra Constituci¨®n de aquella visi¨®n y del cierre r¨ªgido a su reforma cuando se trataba de derechos fundamentales. De ah¨ª nace la cl¨¢usula limitativa del art¨ªculo 13.2, configurando solamente para espa?oles la plenitud del derecho de sufragio y abri¨¦ndolo solamente en el sufragio activo, pero no en el pasivo -el derecho a ser elegidos- de los no nacionales comunitarios residentes, que relaciona directamente el art¨ªculo 13 con el 23, definidor del derecho a la participaci¨®n pol¨ªtica y a votar en los procesos electorales. Aqu¨ª se produce una contradicci¨®n flagrante con lo estipulado en el art¨ªculo 8, b y c, del tratado de Maastricht, estimada por el Tribunal Constitucional en un acto definidor de la divergencia, como fue el caso Vandoorne, dictaminado en mayo de 1991, con ocasi¨®n de la eventual candidatura de este ciudadano belga a las elecciones municipales por la candidatura de los verdes en Motril. Esta posici¨®n pre-Maastricht del TC es concordante con la posici¨®n de los juristas que se han pronunciado al conocer el texto del 10 de diciembre de 1991 de la cumbre. Una vez aclarada la contradicci¨®n entre el texto constitucional espa?ol y el de Maastricht, se trata de saber el procedimiento requerido para la revisi¨®n.

Una revisi¨®n constitucional puede ser completa o parcial. Al tratarse obviamente de una reforma parcial, pero con implicaciones que van m¨¢s all¨¢ de una pura reforma t¨¦cnica, puesto que entran de lleno en lo preceptuado por los art¨ªculos constitucionales que la contemplan, 166 a 168, y, particularmente, en derechos fundamentales definidos en el cap¨ªtulo 11, secci¨®n primera, del t¨ªtulo 1 (art¨ªculos conexos 13-23), se requiere una revisi¨®n conforme al procedimiento previsto por el art¨ªculo 168.1 y a sus correspondientes pasos procedimentales. Aprobaci¨®n por mayor¨ªa de dos tercios de cada c¨¢mara (233 diputados, 170 senadores), disoluci¨®n inmediata de las Cortes tras aprobar el principio de la reforma, elecciones para nuevas c¨¢maras, voto favorable por igual mayor¨ªa y sometimiento a refer¨¦ndum constitucional de la reforma aprobada por las Cortes en concordancia con el tratado y como tr¨¢mite previo a su ratificaci¨®n e incorporaci¨®n al derecho interno que exigir¨¢ a su vez la reforma del c¨®digo o ley electoral.

Rigideces y previsiones constitucionales como las indicadas por la Constituci¨®n no parecen un plato a gusto de los partidos en periodo cuasi terminal para la cuarta legislatura y en un a?o conmemorativo como el de 1992. M¨¢xime cuando se trata de una cuesti¨®n sobre cuyo fondo no se avizoran posiciones antag¨®nicas o divisorias de tal calibre como para que pudiera desatarse una ruptura del consenso definido en la Constituci¨®n y pacto de 1978. Es probable que una interpretaci¨®n restrictiva prefiera operar con una simple rectificaci¨®n de leyes org¨¢nicas o una reforma por mayor¨ªa absoluta de las c¨¢maras, incluso de una reforma constitucional al amparo de la autorizaci¨®n prevista por la Constituci¨®n en su art¨ªculo 93 con recurso limitado a la reforma restrictiva del art¨ªculo 167, con sus mayor¨ªas reforzadas de 210 diputados y 155 senadores, y prevalencia en cualquier caso de la votaci¨®n final en el Congreso, en el intento de evitar disoluci¨®n y refer¨¦ndum, y tenga por objetivos cautelares evitar el complejo procedimiento de revision constitucional.

Entendemos, sin embargo, que la legitimaci¨®n del tratado de Maastricht requiere alguna intervenci¨®n tan cualificada como la del propio cuerpo electoral, y si se quiere ser respetuoso con la Constituci¨®n no proceder a reformarla de modo encubierto, sino en perfecta concordancia con la posici¨®n constituyente expresamente dibujada en el t¨ªtulo X. La reforma habr¨ªa de concentrarse en una nueva redacci¨®n no excluyente de los art¨ªculos 13, y en sentido probablemente extensivo del art¨ªculo 23, con un apartado 23.2 y una relegaci¨®n al tercero del actual 23.2.

Otra cuesti¨®n muy diferente es la de si proceder¨ªa reformar tambi¨¦n la Constituci¨®n en otros puntos donde el acuerdo ser¨ªa probable o problem¨¢tico. La reforma del Senado, y a trav¨¦s del mismo una reordenaci¨®n de la ley electoral y de las comunidades aut¨®nomas, no abrir¨ªa la caja de Pandora de las luchas interpartidistas, y probablemente debiera abordar un mejor proyecto de desarrollo del Estado de autonom¨ªa tal y como se ha configurado hasta 1992. Teniendo en cuenta la revisi¨®n que exige el tratado, permite un tiempo de reflexi¨®n que puede alargarse hasta la convocatoria de elecciones para la quinta legislatura, un tanteo de posiciones y propuestas de convergencia pol¨ªtica no vendr¨ªa mal en los agitados tiempos de hoy para devolver inter¨¦s y profundidad al debate pol¨ªtico. Buen fundamento que merecer¨ªa correr en paralelo al otro gran debate abierto por las convergencias necesarias entre econom¨ªas y sociedades europeas ante ese horizonte de uni¨®n sin fronteras trazado por el esp¨ªritu de Maastricht.

Miguel Mart¨ªnez Cuadrado es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense.