El agujero negro de la democracia

Los progresos que los acuerdos de Maastricht obligan a realizar a la Comunidad Europea se parecen al famoso vaso que se ha llenado hasta la mitad, y que los optimistas ven medio lleno y los pesimistas medio vac¨ªo. Ampliaci¨®n del dominio comunitario en cuestiones de medio ambiente, de investigaci¨®n, un embri¨®n de ciudadan¨ªa, moneda ¨²nica el 1 de enero de 1999 como muy tarde, inicio de una pol¨ªtica com¨²n en cuestiones de diplomacia y seguridad, desarrollo de una pol¨ªtica social com¨²n, aumento de los cr¨¦ditos a las regiones menos favorecidas, puesta en marcha de una decisi¨®n legislativa conjunta para el Parlamento Europeo: esto, en cuanto al lleno. Retraso de la moneda ¨²nica, ausencia de pol¨ªtica industrial y de pol¨ªtica econ¨®mica global, exclusi¨®n del Reino Unido de la pol¨ªtica social, extrema debilidad de la uni¨®n pol¨ªtica: esto, en cuanto al vac¨ªo.Los optimistas dicen que las proporciones respectivas van a mejorar poco a poco a favor del lleno por medio del juego del desarrollo del gran mercado ¨²nico, que impuls¨® el desarrollo de las instituciones comunes. Tienen raz¨®n. Pero los pesimistas no se equivocan al destacar que las fortalecidas por el nuevo tratado revelan ya ser insuficientes para permitir la expansi¨®n de la Comunidad: tienen la capacidad justa para funcionar con doce, y es imprescindible reformarlas de nuevo para poder dar cabida a Austria y a Suecia, que ya son candidatas, y a los otros Estados de la EFTA que vendr¨¢n despu¨¦s. M¨¢s grave todav¨ªa es el crecimiento del d¨¦ficit democr¨¢tico que acarrean los acuerdos de Maastricht. Se corre el peligro de que ensanchen considerablemente el agujero negro que constituye el principal defecto del sistema pol¨ªtico europeo desde sus or¨ªgenes.

Desde hace tiempo se viene advirtiendo que, al transferir a la Comunidad sectores de actividades que hasta ahora se decid¨ªan en los Parlamentos nacionales, pasan a depender de los Gobiernos que forman el Consejo, mientras que al Parlamento Europeo se le asignan a este respecto s¨®lo unos poderes muy d¨¦biles. El tratado de Maastricht corrige levemente esta situaci¨®n, al permitir que los diputados de Estrasburgo tomen decisiones conjuntamente con el Consejo. Pero estas decisiones quedan restringidas s¨®lo a ciertos ¨¢mbitos, y se ven debilitadas por la complejidad del procedimiento. En cualquier caso, una decisi¨®n que hasta ahora depend¨ªa por completo de los representantes de los ciudadanos que ocupan un esca?o en los Parlamentos nacionales s¨®lo se transmite a medias a los representantes de los ciudadanos que ocupan un esca?o en el Parlamento Europeo.

La otra mitad sigue cayendo en manos de los Gobiernos reunidos en el Consejo de la Comunidad. Es verdad que ¨¦stos proceden de los Parlamentos nacionales y son responsables ante ellos. Pero esa responsabilidad se hace casi impracticable, dado que el Consejo celebra sus sesiones y toma sus decisiones a puerta cerrada. En la conferencia de los Parlamentos de la Comunidad celebrada en Roma en noviembre de 1990, los representantes de los Parlamentos nacionales y de los diputados europeos estuvieron de acuerdo a la hora de exigir que se hicieran p¨²blicos los debates y las votaciones del Consejo reunido como organismo legislador, donde juega el papel de segunda C¨¢mara de la Comunidad.

S¨®lo si se cumple esta condici¨®n, los actos de sus miembros ser¨¢n controlados democr¨¢ticamente por representantes del pueblo: en este caso, los elegidos por los Parlamentos nacionales podr¨¢n hacer uso efectivo de su poder para interpelar y censurar a los Gobiernos, tanto en sus decisiones comunitarias como en sus decisiones estatales. Observemos que no hay necesidad de un nuevo tratado para realizar una reforma tan fundamental. Bastar¨ªa con un reglamento interno establecido por el Consejo. Por supuesto, esa publicidad ser¨ªa inconcebible en el ¨¢mbito de la pol¨ªtica exterior y de seguridad. En estas cuestiones, los Parlamentos s¨®lo pueden intervenir en las directrices fundamentales. Es algo que ya hacen los Parlamentos nacionales respecto a las negociaciones diplom¨¢ticas cl¨¢sicas. Podr¨¢n seguir haci¨¦ndolo de la misma forma en las deliberaciones del Consejo de la Comunidad relativas a pol¨ªtica exterior y de seguridad.

En este ¨¢mbito, la participaci¨®n de los Gobiernos de cada Estado en las decisiones comunes del Consejo seguir¨ªa, por tanto, estando controlada. Pero esas decisiones estar¨¢n pr¨¢cticamente fuera de control en su aspecto colectivo, que ser¨¢ esencial en lo sucesivo: el papel del Parlamento Europeo se ver¨¢ reducido al de un ¨®rgano de consulta para el Consejo, es decir, a un puro intercambio de pareceres entre dos instituciones que no tienen ning¨²n medio de actuar la una sobre la otra.

As¨ª las cosas, se corre el riesgo de que el agujero negro de la democracia europea abarque a toda la pol¨ªtica exterior de la Comunidad. No obstante, el Parlamento Europeo podr¨ªa llenarlo indirectamente en el marco de sus prerrogativas, igual que podr¨ªa hacerlo tambi¨¦n el Consejo, dada la ausencia de publicidad de sus decisiones en materia legislativa. Bastar¨ªa con que los diputados de Estrasburgo sacaran a colaci¨®n su control sobre la Comisi¨®n a trav¨¦s de su presidente, que ocupa un esca?o en el Consejo. Si amenazan con hacer uso de su derecho a censurar a esa Comisi¨®n, tendr¨ªan una influencia sobre la pol¨ªtica exterior.

Hay otro aspecto del agujero negro que se descuida demasiado: el car¨¢cter esot¨¦rico de los textos que definen las competencias de la Comunidad los hace incomprensibles para los ciudadanos. Las 306 p¨¢ginas de los acuerdos de Maastricht (189 para el tratado propiamente dicho, 79 para los protocolos -a veces muy importantes- y 38 para las declaraciones anexas) se van a a?adir a las 1.118 p¨¢ginas del libro de tratados publicado en 1987. Este novel¨®n no s¨®lo es enorme, sino que muchas veces es adem¨¢s incomprensible, porque ha sido redactado por diplom¨¢ticos. Su funci¨®n consiste en dise?ar unas f¨®rmulas lo m¨¢s ambiguas posible para obtener un acuerdo entre Estados, de manera que cada uno pueda interpretarlas a su gusto. Semejante procedimiento es exactamente el contrario al de los pol¨ªticos, que deben establecer las relaciones entre los gobernantes y el pueblo, y ¨¦stas exigen que las reglas que las definen sean claras.

La democracia no descansa s¨®lo en unos Parlamentos que permiten que los ciudadanos participen en las decisiones a trav¨¦s de unos representantes libremente, elegidos, sino tambi¨¦n en la existencia de Constituciones legibles, que hagan a los poderes p¨²blicos transparentes ante el pueblo. Ha llegado el momento de emprender, a trav¨¦s de una decisi¨®n conjunta del Consejo y del Parlamento, una tarea de codificaci¨®n de los textos que regulan la Comunidad que los clarifique y establezca la diferencia entre disposiciones constitucionales y disposiciones org¨¢nicas. Esto no s¨®lo ser¨ªa, ¨²til para los ciudadanos, sino tambi¨¦n para los medios de comunicaci¨®n y para los gobernantes, que se pierden en este t¨²nel laber¨ªntico.