La ampliaci¨®n de la Comunidad

Los articulistas analizan en este texto las razones y posibles consecuencias pol¨ªticas del trascendente dictamen que el Tribunal Europeo de Justicia di¨® a conocer el pasado mes, por el que declara incompatibles algunos de los pasajes del tratado que establece el Espacio Econ¨®mico Europeo con el Tratado de Roma.

El pasado 21 de octubre, la mayor¨ªa de la prensa europea daba la bienvenida al virtual establecimiento de un espacio econ¨®mico europeo (EEE), al haberse alcanzado en el Consejo de Ministros de la Comunidad y de la Asociaci¨®n Europea de Libre Comercio (EFTA), despu¨¦s de un a?o y medio de arduas negociaciones, un compromiso sobre los puntos m¨¢s conflictivos. Se daba luz verde pol¨ªtica a este ambicioso proyecto -garantizar la participaci¨®n de los pa¨ªses de la EFTA en el mercado interior-, a reserva de otros tr¨¢mites legales correspondientes, entre ellos la consulta al Tribunal Europeo de Justicia (TEJ) y al Parlamento Europeo, y la ratificaci¨®n por los Parlamentos nacionales.Pues bien, como se sabe, el Dictamen 1/91 del TEJ, dado a conocer el mes pasado, escasas horas antes de que la Comisi¨®n de la CE se propusiera rubricar el proyecto de tratado EEE con los negociadores de la EFTA, declarando incompatible algunos de sus pasajes con el del Tratado de Roma, supone un jarro de agua fr¨ªa y una seria llamada de atenci¨®n por parte de una de las instituciones fundamentales de la Comunidad. Dicho dictamen frustra, al menos de momento, el establecimiento del espacio econ¨®mico europeo, considerado hasta hace poco como uno de los elementos b¨¢sicos de la futura arquitectura europea. Veamos cu¨¢les son las razones y las posibles consecuencias pol¨ªticas de la opini¨®n del TEJ. Para ello es preciso conocer previamente las l¨ªneas generales del sistema institucional ideado en el proyecto de tratado EEE.

Los objetivos del EEE

El ¨²nico medio viable para garantizar la libre circulaci¨®n de mercanc¨ªas, servicios, capitales y trabajadores entre la CE y la EFTA ser¨ªa garantizando la homogeneidad jur¨ªdica de las normas presentes y futuras, as¨ª como su interpretaci¨®n jurisprudencial. Para ello se preve¨ªa que las normas del EEE ser¨ªan id¨¦nticas a las comunitarias. No obstante, dicho objetivo parec¨ªa de partida irrealizable dado que la Comunidad exig¨ªa mantener una total autonom¨ªa en su proceso de decisi¨®n interno, lo que traducido a la pr¨¢ctica supondr¨ªa la satelizaci¨®n de la EFTA o, lo que es lo mismo, la aceptaci¨®n por aquellos pa¨ªses de las normas comunitarias sin haber participado en su elaboraci¨®n, situaci¨®n que desde el comienzo de las negociaciones dichos pa¨ªses denunciaron como inaceptable. Se confiaba, no obstante, en que la voluntad pol¨ªtica de las partes facilitar¨ªa compromisos para la resoluci¨®n de este conflicto latente entre homogeneidad y autonom¨ªa.

En este sentido debe reconocerse a los negociadores una notable imaginaci¨®n en la busca de soluciones a esta tensi¨®n entre la homogeneidad y la autonom¨ªa: en el esquema previsto en el proyecto de acuerdo EEE, la Comunidad mantiene la autonom¨ªa en su proceso de decisi¨®n interno, pero dicho proceso se hace permeable a las preocupaciones expresadas por los pa¨ªses de la EFTA. En otros t¨¦rminos: los pa¨ªses de la EFTA no tendr¨¢n participaci¨®n activa en el proceso de elaboraci¨®n de las normas comunitarias, pero conocer¨¢n -por medio de la Comisi¨®n- su evoluci¨®n y podr¨¢n hacer llegar sus recomendaciones en cualquiera de las fases de dicho proceso. As¨ª pues, en el futuro el debate interno comunitario, aunque limitado a los Estados miembros, incorporar¨ªa un nuevo elemento: la posici¨®n de los pa¨ªses de la EFTA. Esta posici¨®n ser¨ªa tenida en cuenta por la Comisi¨®n de la Comunidad inicialmente al elaborar sus propuestas, e incidir¨ªa en el resultado final en funci¨®n de la sensibilidad de los dem¨¢s pa¨ªses miembros a esas preocupaciones expresadas por la EFTA.

Pieza esencial en este esquema sui g¨¦neris ser¨ªa el ¨®rgano mixto, en el seno del cual las decisiones se toman por consenso de ambas partes (CE y EFTA), y responsable de la trasposici¨®n de las normas comunitarias al EEE inmediatamente despu¨¦s de su adopci¨®n por la Comunidad. El otro elemento institucional b¨¢sico es el Tribunal de Justicia del EEE, encargado de la interpretaci¨®n del tratado en caso de divergencias en el seno del ¨®rgano mixto. En este esquema resulta evidente la importancia del ¨®rgano jurisdiccional para la EFTA como elemento de compensaci¨®n a su relativa exclusi¨®n del proceso normativo. De ah¨ª que el dictamen del TEJ quiebre el delicado equilibrio del sistema institucional del EEE, trabajosamente elaborado en las negociaciones, al declarar incompatible el tribunal EEE con el Tratado de Roma. Por su car¨¢cter general, el dictamen, adem¨¢s, condiciona seriamente cualquier otro sistema jurisdiccional similar que quisiera establecerse.

Las razones del TEJ para declarar dicha incompatibilidad son variadas y su estudio va m¨¢s all¨¢ de la finalidad de este art¨ªculo. Por ello, nos limitaremos a esbozar las l¨ªneas b¨¢sicas de su argumentaci¨®n. La principal raz¨®n es que no cabe una plena homogeneidad jur¨ªdica entre las normas comunitarias y las del EEE, aunque en sustancia ¨¦stas sean id¨¦nticas, ya que la diferencia de objetivos y de contexto entre la CE (comunidad de derecho en v¨ªas de integraci¨®n econ¨®mica y pol¨ªtica) y el EEE (libre cambio o la cooperaci¨®n) hacen imposible una interpretaci¨®n homog¨¦nea de esas normas por dos tribunales formalmente independientes (TEJ y tribunal del EEE).

Pero el TEJ no se limita a se?alar esa imposibilidad, sino tambi¨¦n a prevenir posibles riesgos para el futuro de la Comunidad, ya que al no establecerse una preeminencia entre ambos tribunales, sino una obligaci¨®n por parte de ambos a "tener en cuenta" las sentencias del otro (cl¨¢usula llamada Lugano), no s¨®lo se deja abierta la posibilidad de jurisprudencias divergentes sobre normas id¨¦nticas, porque divergentes son los objetivos de ambos tratados constitutivos, sino que tambi¨¦n se puede estar impidiendo la consecuci¨®n de los objetivos comunitarios. En definitiva, las conclusiones no pueden ser m¨¢s alarmantes: con el esquema propuesto no s¨®lo no resulta posible la total homogeneidad, sino que ¨¦ste es susceptible de afectar a la autonom¨ªa comunitaria e introducir un peligroso sesgo que puede terminar impidiendo la consecuci¨®n de los mismos objetivos de la Comunidad. A los negociadores comunitarios y de la EFTA el TEJ no dejaba m¨¢s que dos posibles v¨ªas de actuaci¨®n: o modificar el Tratado de Roma para hacerlo compatible con el proyecto de acuerdo EEE, o bien renegociar aquellos aspectos del proyecto de tratado EEE incompatibles con el derecho comunitario.

Oportunidad pol¨ªtica

La opci¨®n de retocar el Tratado de Roma, considerada inicialmente por la Comisi¨®n, aprovechando la conferencia intergubernamental de Maastricht, no es deseable por el Tribunal de Justicia. Para el Consejo de Ministros de la Comunidad, la primera opci¨®n es b¨¢sicamente una cuesti¨®n de oportunidad pol¨ªtica, y por ello, a la hora de tomar una decisi¨®n al respecto, se ha debido sopesar el valor pol¨ªtico actual del EEE para la futura arquitectura europea -tanto como alternativa v¨¢lida a las adhesiones para los pa¨ªses de la EFTA como para, m¨¢s adelante, como soluci¨®n intermedia a la integraci¨®n de otros pa¨ªses europeos-.

Y es que la concepci¨®n inicial del EEE como elemento b¨¢sico de la futura arquitectura europea se ha visto desbordada tambi¨¦n por los acontecimientos ocurridos recientemente en Europa del Este, con la ca¨ªda de los reg¨ªmenes comunistas primero y la desintegraci¨®n de la URSS despu¨¦s. Al solicitar Austria y Suecia la adhesi¨®n a la CE -Finlandia se prepara para solicitarla en las pr¨®ximas semanas-, resulta evidente que pierde inter¨¦s la perspectiva de un EEE con un segundo pilar (EFTA) -el primero ser¨ªa una Comunidad de 15 o m¨¢s miembros- que puede quedar vac¨ªo de miembros a medio plazo (Noruega y Suiza no han excluido la posibilidad de pedir tambi¨¦n la adhesi¨®n a medio plazo). Ante ello, cabe preguntarse: ?conviene modificar el Tratado de Roma -lo que entra?ar¨ªa la convocatoria de una conferencia intergubernamental- para suscribir un acuerdo con la EFTA a sabiendas de que ¨¦sta se puede ir vaciando de miembros de manera progresiva y puede quedar dentro de unos a?os integrada s¨®lo por Liechtenstein e Islandia? La respuesta debe ser, obviamente, negativa.

Por otro lado, contemplar el EEE como alternativa a la adhesi¨®n a la Comunidad para otros pa¨ªses europeos (antiguos pa¨ªses del Este) tampoco resulta realista, ni siquiera a medio plazo. Tanto en su estructura como en su ¨¢mbito, el EEE ha sido modelado respondiendo a las caracter¨ªsticas socioecon¨®micas de los pa¨ªses de la EFTA, que no resulta comparable con la existente en otros pa¨ªses europeos (pi¨¦nsese solamente en la diferencia del nivel de vida) y a la muy especial relaci¨®n de la EFTA con la Comunidad. Por cierto, los recientes acuerdos de asociaci¨®n de la Comunidad con los pa¨ªses de Europa central y oriental (PECOS: Polonia, Hungr¨ªa y Checoslovaquia) no contemplan estadios intermedios, como ser¨ªa el EEE, antes de su plena adhesi¨®n a la Comunidad.

Por consiguiente, s¨®lo queda la v¨ªa de la renegociaci¨®n de aquellos pasajes del proyecto de tratado EEE declarados incompatibles con el ordenamiento jur¨ªdico comunitario por el TEJ, que es precisamente lo que se est¨¢ intentando hacer en este momento. Desgraciadamente, dentro de esa renegociaci¨®n tampoco caben, dado el estrecho margen de maniobra dejado por el dictamen del TEJ, f¨®rmulas m¨¢gicas ni muchas variantes institucionales que puedan crear un EEE muy c¨®modo para aquellos pa¨ªses de la EFTA que no deseen, de momento, integrarse en la Comunidad. Resulta comprensible que la autoridad del TEJ resulta dif¨ªcil de aceptar por algunos pa¨ªses de la EFTA -especialmente por aquellos (como Suiza o Noruega) que no descartan el EEE como una soluci¨®n temporal- con el argumento de que el TEJ no tiene jueces de su nacionalidad (idea del juez extranjero). Pero tambi¨¦n se debe entender que para las instituciones comunitarias no es posible asumir riesgos que sean susceptibles de detener la marcha de la Comunidad.

Algunos piensan que es preciso salir del actual impasse y encontrar una soluci¨®n razonable, porque aunque el EEE ya no sea una alternativa global a las adhesiones, sino una f¨®rmula temporal para Noruega y Suiza (definitiva s¨®lo para Islandia y Liechtenstein), este EEE todav¨ªa tiene la misi¨®n de asegurar a la EFTA en su conjunto, tanto para los pa¨ªses candidatos a una pr¨®xima adhesi¨®n a la Comunidad (Austria, Suecia y posiblemente Finlandia) -que no se materializar¨¢ hasta 1994, 1995 o 1996-, como para los que de momento no se han marcado una fecha fija (Noruega y Suiza), como para aquellos que no se lo plantean (Islandia y Liechtenstein), la participaci¨®n en el mercado interior desde su puesta en pr¨¢ctica, el 1 de enero de 1993. Muchos piensan que se ha invertido demasiado tiempo y esfuerzo como para ahora, en la ¨²ltima recta final, constatar un fracaso en la negociaci¨®n y tirar todo por la borda.

Dif¨ªcil equilibrio

Sin embargo, cualquier soluci¨®n alternativa que se renegocie en los pr¨®ximos d¨ªas se enfrenta con el dif¨ªcil equilibrio entre la homogeneidad y la autonom¨ªa de decisi¨®n, los intereses pol¨ªticos de las partes en la negociaci¨®n y las posibles incompatibilidades con el Tratado de Roma se?alados por el tribunal. A¨²n se precisar¨¢ mucha flexibilidad, y sobre todo imaginaci¨®n, por todas las partes para culminar las negociaciones con ¨¦xito. Todos los pa¨ªses que intervienen en estas complejas negociaciones, incluida Espa?a, desean concluirlas pronto, para asegurar en tiempo ¨²til la participaci¨®n de la EFTA en el mercado interior. El proceso hasta el establecimiento definitivo del EEE, si llegan a solucionarse satisfactoriamente los problemas actuales, ser¨¢ a¨²n largo. En el mismo deber¨¢n pronunciarse todav¨ªa el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales. Incluso en algunos pa¨ªses se prev¨¦ la celebraci¨®n de un refer¨¦ndum.