Historia y razones de una instituci¨®n

Los compromisos adoptados en materia de establecimiento de l¨ªmites temporales al desarrollo del proceso de unificaci¨®n europea y la concreci¨®n de su integraci¨®n formal, hacen inminente una aceleraci¨®n en su construcci¨®n.Esto va a comportar la b¨²squeda de dimensiones m¨¢s amplias tanto en los sectores de la econom¨ªa real como financiera.

Para la banca, y muy especialmente para los bancos de propiedad p¨²blica, la nueva dimensi¨®n comporta sin duda la necesidad de adoptar estrategias de aproximaci¨®n a Europa con una nueva ¨®ptica de tama?o y protagonismo a jugar en el sistema bancario europeo, pero tambi¨¦n, una transformaci¨®n profunda en su propio papel como instrumento de la pol¨ªtica econ¨®mica.

El an¨¢lisis realizado por el profesor J. Revell en su informe Cambios en los bancos p¨²blicos de Europa occidental y sus implicaciones para Espa?a, pone de manifiesto, entre otros, dos hechos particularmente relevantes: en primer lugar, que los bancos p¨²blicos han tenido, hist¨®ricamente, un considerable peso e importancia, que mantienen en el presente, en la pr¨¢ctica totalidad de los pa¨ªses de la Europa occidental; en segundo lugar, que, lejos de permanecer ajenos a los procesos de transformaci¨®n experimentados por los distintos sistemas bancarios nacionales en los a?os recientes, los bancos p¨²blicos han sido sujetos de cambios de particular importancia en buen n¨²mero de pa¨ªses.

Estos cambios en los bancos p¨²blicos han sido, en buena medida, similares a los experimentados por los del sector privado, pero, con la particularidad a?adida de que est¨¢n afectando al especial papel de instrumentos de pol¨ªtica econ¨®mica (objetivos sectoriales, plazos y mercados concretos, zonas geogr¨¢ficas, etc¨¦tera) jugado tradicionalmente por aqu¨¦llos.

En relaci¨®n con el primero de los aspectos anteriores, el citado Informe Revell se?ala que, contrariamente a lo que a primera vista pudiera pensarse, la realidad demuestra la escasa voluntad de los gobiernos de ceder al sector privado el control de los grandes bancos p¨²blicos. Para encontrar una explicaci¨®n a este hecho, en principio disonante con las tendencias privatizadoras que caracterizan la presente fase hist¨®rica, el informe repasa las razones que, en el pasado, dieron lugar a su origen as¨ª como los argumentos que en la actualidad pudieran justificar su continuidad. ?stas ser¨ªan las razones fundamentales:

1. Mantener la soberan¨ªa nacional sobre partes significativas de un sector de importancia estrat¨¦gica como es el bancario.

2. Contrarrestar las tendencias oligopol¨ªsticas de este sector, especialmente ante su concentraci¨®n actual.

3. Asegurar en todo momento, y a toda la sociedad, el acceso al servicio p¨²blico que presta la banca.

4. Tener un canal de distribuci¨®n seguro para la financiaci¨®n que se conceda en t¨¦rminos concesionales.

Vamos a repasar estas razones. Respecto a la primera, es evidente que la integraci¨®n europea comporta cesiones de parcelas de soberan¨ªa nacional. Ello va a suponer que, a futuro, la discrecionalidad de los Estados para mantener el control nacional de entidades financieras resultar¨¢ dif¨ªcilmente sostenible, siendo a su vez poco probable que Europa pueda prescindir por mucho tiempo de la existencia de entidades financieras de aut¨¦ntica dimensi¨®n europea, homologable a la que van alcanzando otros sectores econ¨®micos. Desde esta ¨®ptica, podr¨ªa parecer poco coherente aferrarse a nacionalismos en la propiedad del capital de los bancos. Sin embargo, es perfectamente comprensible que, tal como est¨¢ ocurriendo ya, los gobiernos de los pa¨ªses, en especial de los menos poderosos, tiendan al mantenimiento del control de los bancos p¨²blicos ante lo imprevisible o como baza de negociaci¨®n.

Por otra parte, es igualmente cierto que, en la actualidad, la mayor parte de los sistemas bancarios de los pa¨ªses desarrollados est¨¢ sujeta a una nueva oleada de concentraci¨®n, pudiendo la misma conducir, al menos te¨®ricamente, al dominio oligopol¨ªstico de los mercados. En sentido contrario, la actual fase de concentraci¨®n viene acompa?ada por procesos de liberalizaci¨®n y desregulaci¨®n que constituyen un ant¨ªdoto a estas tendencias. En todo caso, y dado que en cada pa¨ªs el mercado de la banca comercial resulta de acceso dif¨ªcil para nuevos competidores, parece, cuando menos, razonable el deseo de algunos gobiernos de contar con bancos p¨²blicos como instrumentos espoleadores de la competencia dentro de cada sistema financiero nacional.

El argumento en favor de la continuidad de los bancos p¨²blicos para asegurar a toda la sociedad el acceso al servicio que presta la banca tiene, posiblemente, una menor vigencia en la actualidad. Sin embargo, cuando dicho argumento se refiere a la cobertura de todo tipo de necesidades financieras, se hace dificil de contestar en la medida en que suele referirse a la aparici¨®n continua de nuevas demandas, conforme evoluciona la sociedad, cuya satisfacci¨®n podr¨ªa no quedar plenamente garantizada en cada momento por la oferta privada.

Finalmente, el argumento de la necesidad de contar con un canal de distribuci¨®n seguro para la financiaci¨®n concesional, es el que se est¨¢ viendo m¨¢s cuestionado por el propio proceso de transformaci¨®n que afecta a los bancos p¨²blicos en su papel de instrumentos de pol¨ªtica econ¨®mica.

En efecto, la m¨¢s clara de las razones que ha permanecido hasta el presente y que ha hecho a los Estados mantener el control directo de entidades financieras, ha sido la de dicha utilizaci¨®n instrumental. Como se?ala Lindbeck, la propiedad p¨²blica de los bancos deriva de la pol¨ªtica industrial de los gobiernos, entendida ¨¦sta como el conjunto de actuaciones pol¨ªticas destinadas a afectar, ya sea los mecanismos generales de producci¨®n y distribuci¨®n de los recursos, ya la asignaci¨®n espec¨ªfica de los mismos a los sectores econ¨®micos a trav¨¦s de medios distintos a las pol¨ªticas generales fiscal y monetaria, que act¨²an sobre los agregados macroecon¨®micos. Y es justamente en este campo donde se est¨¢ dando el cambio profundo.

F¨®rmulas

Antes de continuar, conviene repasar siquiera brevemente, algunas de las f¨®rmulas utilizadas por los Estados para dirigir el empleo de los recursos a los sectores econ¨®micos:1. El modelo m¨¢s expl¨ªcito ha descansado en el control de la propiedad, por parte del Estado, de la totalidad o la mayor¨ªa del sistema bancario. En este caso, la banca se convierte en un sector en el que el Estado interviene, a trav¨¦s de la gesti¨®n de las entidades, en la distribuci¨®n de los recursos con sus propios criterios. Este modelo de intervencionismo en la direcci¨®n del cr¨¦dito no ha precisado necesariamente de la estatalizaci¨®n del capital, habi¨¦ndose recurrido tambi¨¦n a otras f¨®rmulas diferentes que han asegurado efectos similares. As¨ª, en el modelo espa?ol, los recursos depositados en la banca estuvieron, hasta recientemente, sujetos al control p¨²blico a trav¨¦s de un sistema de coeficientes que lleg¨® a alcanzar niveles que supon¨ªan en cierta medida la estatalizaci¨®n de facto.

2. Otra f¨®rmula de dirigismo en la asignaci¨®n de los recursos consiste en el mantenimiento de un pacto por el que los bancos privados y entidades mutualistas realizan un cierto papel instrumental, a cambio de determinadas compensaciones.

3. Ambas f¨®rmulas pueden verse complementadas -y as¨ª ha ocurrido- con la utilizaci¨®n de veh¨ªculos espec¨ªficos de propiedad p¨²blica, como los bancos de cr¨¦ditos especializados o las agencias o departamentos no bancarios dedicados al cr¨¦dito concesional.

En este ¨²ltimo caso, y aunque existen diversas modalidades, se produce una relaci¨®n m¨¢s directa entre la financiaci¨®n concesional y los presupuestos estatales, mientras que en los dem¨¢s el recurso al sistema bancario es, claramente, una f¨®rmula extrapresupuestaria de subvenir los costes de la financiaci¨®n de la pol¨ªtica econ¨®mica y, en definitiva, un sistema de redistribuci¨®n de rentas paralelo a la pol¨ªtica fiscal.

Movimientos

Sea cual fuere el mecanismo hasta ahora empleado, lo que es patente, como afirma Philip Molyneux, es que se est¨¢n produciendo movimientos en la banca p¨²blica en la pr¨¢ctica totalidad de los pa¨ªses de la Europa continental, movimientos que evidencian enfoques coincidentes en su direcci¨®n. Se destacan entre ¨¦stos:1. Profundizaci¨®n de los bancos p¨²blicos en su actuaci¨®n en t¨¦rminos de mercado, es decir, en libre competencia.

2. B¨²squeda de mayor dimensi¨®n.

3. Mantenimiento del control estatal, acompa?ado de una privatizaci¨®n, m¨¢s o menos amplia.

4. Apertura de la financiaci¨®n concesional a todo el sistema e incorporaci¨®n de los bancos p¨²blicos al r¨¦gimen normativo general de aplicaci¨®n mismo.

En un primer an¨¢lisis de estos movimientos, puede afirmarse que los tres primeros -mayor actuaci¨®n en t¨¦rminos de competencia, aumento de la dimensi¨®n y mantenimiento del control estatal- no tienen por qu¨¦ comportar necesariamente cambio alguno en el papel instrumental de pol¨ªtica econ¨®mica. En efecto, cabr¨ªa suponer que, sin modificarlo, se hubiese decidido dotarles de mayor capacidad para operar en mercado libre a gran escala, lo que ampliar¨ªa las posibilidades de autofinanciar su actividad concesional. Hasta cabr¨ªa pensar que estas posibilidades as¨ª reforzadas podr¨ªan hacer m¨¢s f¨¢cil una cierta opacidad en su funcionamiento, m¨¢s dif¨ªcilmente accesible, dados su diversidad y tama?o, a la creciente vigilancia y control comunitarios sobre las pol¨ªticas de subvenci¨®n.

Sin embargo, esta hip¨®tesis de permanencia de su papel instrumental chocar¨ªa frontalmente tanto con la voluntad de privatizaci¨®n parcial como con la sujeci¨®n de los bancos p¨²blicos al r¨¦gimen normativo general aplicable al conjunto del sistema. En nuestra opini¨®n, la entrada de accionistas privadas debe implicar, m¨¢s pronto o m¨¢s tarde, la renuncia la instrumentalizaci¨®n de los bancos p¨²blicos. De lo contrario, las entidades p¨²blicas se encontrar¨ªan en inferioridad de condiciones frente a las privadas, y la privatizaci¨®n real se har¨ªa inviable en el medio y largo plazo. Asimismo, la sujeci¨®n de los bancos p¨²blicos a la normativa aplicable al conjunto del sistema demandada tanto por el principio de igualdad de oportunidades, b¨¢sico en el mercado, como por la disciplina comunitaria implica, igualmente, restricciones determinantes a su instrumentalizaci¨®n.

A la vista de estos evidentes antagonismos, la pregunta b¨¢sica a hacerse es: ?hacia d¨®nde va el futuro modelo de banca p¨²blica europea?

es presidente de Argentaria.