Igualdad y competencia

Analiza el articulista el papel tradicional del Estado en relaci¨®n con garantizar a sus ciudadanos conceptos clave como la jubilaci¨®n, la asistencia sanitaria o la ed¨²caci¨®n y plantea la conveniencia de modificar los esquemas habituales sin renunciar a las prestaciones, aunque introduciendo factores nuevos.

Recientemente ha aumentado la discusi¨®n de los problemas relacionados con el desarrollo del Estado del bienestar en nuestro pa¨ªs. En contra de algunas opiniones escuchadas, es evidente que en los ¨²ltimos 10 a?os las pol¨ªticas de bienestar han experimentado un importante crecimiento en Espa?a, y a ello han contribuido tanto la Administraci¨®n central como las administraciones auton¨®micas de distinto signo ideol¨®gico. Estas pol¨ªticas absorben una parte significativa y creciente del producto nacional. A su vez, es dif¨ªcil exagerar el impacto de las pol¨ªticas de bienestar social desarrolladas en Europa desde la posguerra. Un s¨®lo ejemplo: han conducido a una reducci¨®n significativa de la correlaci¨®n entre esperanza de vida y nivel de renta de las personas (Juli¨¢n LeGrand).Las dos anteriores razones justifican sobradamente la trascendencia que tiene el dise?o de pol¨ªticas ¨®ptimas de bienestar. En este sentido quisiera hacer algunas consideraciones sobre principios generales que me parecen particularmente relevantes hoy. En concreto, discutir¨¦ dos tipos de problemas separables: en primer lugar, los objetivos del Estado del bienestar y, en segundo lugar, la forma de conseguirlos.

De la cuna a la tumba

a) Objetivos: pocos defienden hoy que el Estado deba preocuparse del bienestar de los individuos desde, "la cuna hasta la tumba" (Beveridge, 1942). Tradicionalmente se ha considerado que el Estado del bienestar deber¨ªa, en primer lugar, cubrir ciertas contingencias esenciales de los ciudadanos (enfermedad, vejez, renta m¨ªnima ... ) y, en segundo lugar, garantizar su acceso a ciertas prestaciones sin que el origen social condicione el volumen o la calidad de las mismas (nacimiento, educaci¨®n ... ).

En el desarrollo del Estado del bienestar el ¨¦nfasis se puso en el primer conjunto de objetivos, y sigue siendo fundamental garantizar socialmente la no existencia de ciertas penurias individuales. Sin embargo, el crecimiento econ¨®mico de las ¨²ltimas d¨¦cadas y la experiencia acumulada han hecho inevitable replantearse tanto la importancia relativa de muchos objetivos como la forma de alcanzarlos. Es aconsejable que en Espa?a no nos limitemos simplemente a transplantar los modelos de quienes nos han precedido en el desarrollo del Estado del bienestar, sino que aprendamos de sus experiencias y evitemos caer en los errores que hoy intentan corregir. No nos acercaremos a Europa homolog¨¢ndonos en sus problemas, sino en sus aciertos.

As¨ª, por ejemplo, el fuerte desarrollo econ¨®mico de la posguerra y el hecho de que las personas tienen hoy en d¨ªa mayor renta y riqueza, introduce una primera modificaci¨®n fundamental. En efecto, como consecuencia de ello, los individuos est¨¢n sujetos desde su nacimiento a menos contingencias, y pueden ser m¨¢s independientes del Estado. Por ello necesitan menos de ciertos tipos de prestaciones, aunque tal vez m¨¢s de otras. Igualmente, ciertos grupos sociales -particularmente las clases medias que han experimentado un fuerte crecimiento-. necesitan hoy menos apoyos del Estado, mientras que han aparecido otros colectivos marginales que requieren m¨¢s apoyo y, por tanto, deber¨ªa introducirse una mayor discriminaci¨®n a favor de estos ¨²ltimos.

Otro ejemplo significativo lo constituye el que el desarrollo institucional que ha acompa?ado a ese crecimiento econ¨®mico permite hoy reducir el papel del Estado en la provisi¨®n de pensiones de jubilaci¨®n. En efecto, la expansi¨®n que los fondos de pensiones han tenido en poco m¨¢s de tres d¨¦cadas en las econom¨ªas financieramente m¨¢s desarrolladas, nos muestra el papel fundamental que los mismos pueden tener en la planificaci¨®n de la posjubilaci¨®n por parte de los individuos. Esto no s¨®lo permite reducir la responsabilidad del Estado; lo que es m¨¢s importante, aumenta la libertad de elecci¨®n de los sujetos sobre ahorro actual y rentas futuras, otorga m¨¢s seguridad y constituye una mejor garant¨ªa de sus, derechos, al pasar una parte de su renta futura a depender de un contrato privado, el que establece con el fondo de pensiones del que es part¨ªcipe, y no de futuras decisiones pol¨ªticas, gubernamentales y parlamentarias, sobre pensiones de jubilaci¨®n. Aunque s¨®lo sea por razones demogr¨¢ficas -por el envejecimiento de la poblaci¨®n-, este problema tendr¨¢ una creciente importancia econ¨®mica y social en las econom¨ªas europeas. Por ello, y tambi¨¦n por razones estrictamente econ¨®micas y financieras, es fundamental relanzar en nuestro pa¨ªs el sistema de fondos de pensiones, corrigiendo determinados elementos que han limitado su aceptaci¨®n. Nada de lo anterior tiene por qu¨¦ afectar al papel redistributivo que se le quiera otorgar al sistema p¨²blico de pensiones.

Creciente atenci¨®n

Sin embargo, hay un ¨¢rea del llamado Estado de bienestar que deber¨ªa ser objeto decreciente atenci¨®n. En concret¨®, hay ciertas prestaciones que los sujetos deber¨ªan poder recibir con independencia de sus condiciones iniciales de renta y riqueza, de la fortuna familiar. El laborista Aneurin Bevan (citado en el The Chatto Book od Dissent, de H. N. Rosen y D. Widgery, 199 1) dec¨ªa que "la esencia de un sistema satisfactorio de salud es que el pobre y el rico sean tratados igual, que la pobreza no sea un impedimento y la riqueza no constituya una ventaja". Algo as¨ª podr¨ªa de cirse al menos de la educaci¨®n. Y ello tanto por razones de equidad como de eficiencia econ¨®mica. En primer lugar, no es dif¨ªcil aceptar que por razones de equidad la educaci¨®n de los ni?os no debe depender de la riqueza de sus padres, de la desigualdad he redada. En segundo lugar, tampoco por razones de eficiencia econ¨®mica es socialmente ¨®ptimo que los recursos humanos se empleen de esa forma.

Una pol¨ªtica de redistribuci¨®n de este tipo, que prepare a los sujetos para competir en la vida en condiciones de igualdad, que otorgue m¨¢s peso a la meritocracia que a la herencia, es un ejemplo de c¨®mo compatibilizar pol¨ªticas de eficiencia econ¨®mica con equidad social o igualdad. Que el Estado concentre su atenci¨®n en este tipo de retos en vez de en subsidiar el aparato productivo, casi siempre el mismo, es socialmente ¨®ptimo.

Este tipo de pol¨ªtica, adem¨¢s, proporciona legitimaci¨®n a nuestro sistema social y econ¨®mico y, por tanto contribuye a introducir una mayor integraci¨®n social. No son objetivos f¨¢ciles, ni alcanzables en un par de semanas, pero la b¨²squeda a largo plazo de los mismos tiene enormes implicaciones inmediatas. Pueden dar lugar a grandes discusiones ideol¨®gicas, pero tambi¨¦n pueden generar amplios consensos sobre tendencias a seguir y sobre soluciones a problemas muy concretos. Son objetivos que pueden apelar a una gran parte de la sociedad y as¨ª, por ejemplo, no resulta dif¨ªcil relacionarlos con conceptos que emplea un conservador como el primer ministro J. Major cuando propone construir en Inglaterra una "sociedad sin clases" (a classless society). No dejan de ser tiempos curiosos estos en los que s¨®lo los conservadores se atreven a hablar de este tipo de objetivos.

b) Instrumentos: que el Estado tenga como misi¨®n garantizar los objetivos anteriormente expuestos no significa que tenga que ser productor de servicios. Por el contrario, es ocioso insistir en la universal experiencia insatisfactoria del Estado como productor. Hay tantos argumentos te¨®ricos y experiencia acumulada que es dif¨ªcil a?adir algo que pueda convencer al esc¨¦ptico.

'Fallos del mercado'

La extensi¨®n de los ¨¢mbitos de actuaci¨®n del Estado se ha justificado tradicionalmente sobre la base de los llamados fallos del mercado: aquellos casos en los que no se cumplen las condiciones para que la asignaci¨®n de recursos en un mercado competitivo conduzca a una situaci¨®n eficiente (bienes p¨²blicos, externalidades, rendimientos crecientes ...). Sin embargo, la experiencia ha acabado mostrando tambi¨¦n la gran importancia de lo que se ha pasado a denominar fallos del Estado: todas aquellas actividades donde el Estado resulta m¨¢s ineficiente y est¨¢ menos preparado que el mercado para acometerlas.

Una gran parte de los servicios asociados al concepto de Estado del bienestar est¨¢n producidos directamente por ¨¦ste, y la calidad y los costes de los mismos constituyen un motivo de preocupaci¨®n generalizado en el mundo avanzado. Entre otras cosas, su tama?o ha alcanzado tal dimensi¨®n que la teor¨ªa elemental de la organizaci¨®n es suficiente para justificar las dificultades que tiene para lograr niveles de eficiencia socialmente aceptables.

Hay sobradas razones que permiten justificar que una provisi¨®n privada de tales servicios ser¨ªa en muchos casos m¨¢s adecuada para el logro de los objetivos expuestos de eficacia y equidad en ¨¢reas como la sanidad o la educaci¨®n, por mencionar s¨®lo dos ejemplos. La provisi¨®n privada, o al menos no exclusivamente p¨²blica, es lo que puede permitir la introducci¨®n de competencia y, por tanto, en primer lugar; reducir costes, y, en segundo lugar, proporcionar a los individuos capacidad de poder elegir entre alternativas, rompi¨¦ndose la actual segmentaci¨®n existente de provisi¨®n p¨²blica para ciertos niveles bajos de renta y provisi¨®n privada para niveles altos. Cuando el Estado tiene la responsabilidad de garantizar un servicio, ello no debe significar que lo debe prestar directamente, y menos a¨²n que los beneficiarios s¨®lo puedan recibirlo del Estado. La obligaci¨®n estatal puede ser en muchos casos la de proporcionar recursos al individuo para que ¨¦ste pueda costearlos en centros privados, o en centros privados y p¨²blicos. Es ¨¦sta la forma de conseguir dos objetivos: menores costes y m¨¢s igualdad entre los sujetos para elegir. En esta situaci¨®n, el Estado como agente independiente, estar¨ªa m¨¢s facultado para desarrollar su tarea de supervisi¨®n y de exigencia de calidad.

Programa dif¨ªcil

Un programa de este tipo no es f¨¢cil -en casos, existen serios problemas de informaci¨®n, falta de competencia, etc¨¦tera-, pero es posible y necesario. Exige reformas radicales y experimentaci¨®n, y est¨¢ lejos de cualquier planteamiento conservador de lo que debe ser la acci¨®n colectiva. El Ministerio de Sanidad ha puesto en marcha recientemente iniciativas interesantes en este sentido. Otro ejemplo lo constituyen los sistemas basados en los mecanismos de vouchers que en algunos casos, y reconociendo sus dificultades en otros, pueden ofrecer soluciones atractivas.

Las presiones en contra de este tipo de enfoque vendr¨¢n so bre todo de intereses corporativos, preocupados por los riesgos que supone perder el paraguas del Estado, o por la competencia que introducen una mayor capa cidad de elecci¨®n por parte de los usuarios de servicios.

Todo lo anterior no significa una menor dificultad o responsabilidad para las tareas del Estado. Supone, eso s¨ª, retirarse de ciertas actividades productivas, de la prestaci¨®n directa de muchos servicios, aceptando que otros lo pueden hacer mejor. Pero puede suponer compromisos tan ambiciosos como se quiera respecto a los derechos de los sujetos frente al Estado y las sociedades, y en ning¨²n caso significan una menor justificaci¨®n o l¨®gica de la acci¨®n colectiva. En definitiva, supone aceptar que, como a veces se ha se?alado, lo importante no es el Estado, sino la sociedad del bienestar.