Seguridad fiscal

El Real Decreto-ley 5/1992, de 22 de julio, de medidas presupuestarias urgentes modifica al alza la tarifa del IRPF con efectos para todo el periodo impositivo, es decir, para el a?o 1992. No es la primera vez, obviamente, ni ser¨¢ la ¨²ltima, que un decreto-ley regula la materia tributaria ni que, m¨¢s a¨²n, retrotrae sus efectos a una fecha anterior a su publicaci¨®n. Aunque el periodo impositivo coincida con el a?o natural y el hecho imponible sea unitario (la obtenci¨®n de renta dentro del mismo periodo), es evidente que la capacidad econ¨®mica del contribuyente o, si se quiere, su base imponible se ha ido formando por hechos econ¨®micos aislados (instant¨¢neos o no) realizados antes de la publicaci¨®n de la citada norma. Esta retroactividad ha producido dudas y afirmaciones de inconstitucionalidad de diferentes organizaciones pol¨ªticas y sociales (entre ellas, el CDS); parece obligado justificar lo que se dice y reflexionar sobre la adecuaci¨®n de esta modificaci¨®n de la tarifa del impuesto a determinados principios constitucionales.?Se puede reducir el debate a la conocida cuesti¨®n de la retroactividad o no de las normas fiscales? No. ?ste es un planteamiento bastante debatido y con una doctrina formalmente clara. Ya la interesante sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1987 se cuidaba de establecer que "no existe una prohibici¨®n constitucional de la legislaci¨®n tributaria retroactiva" y a?ad¨ªa posteriormente que "afirmar la admisibilidad de la retroactividad de las normas fiscales no supone mantener, siempre y en cualquier circunstancia, su legitimidad constitucional, que puede ser cuestionada cuando su eficacia retroactiva entre en colisi¨®n con otros principios consagrados en la Constituci¨®n". Por ejemplo, habr¨ªa que a?adir, con el principio de capacidad econ¨®mica, que es un concepto actual y no hist¨®rico.

Habr¨ªa, pues, que abandonar el debate s¨®lo sobre la retroactividad y buscar otros enfoques y otros principios. En primer lugar, el de seguridad jur¨ªdica recogido en el art¨ªculo 9.3 de nuestra ley fundamental y definido doctrinalmente como "saber a qu¨¦ atenerse". Es decir, poder conocer los efectos jur¨ªdicos desfavorables de un hecho en el momento de su realizaci¨®n o, sencillamente, los poderes y procedimientos que determinar¨¢n tales efectos. La irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales ser¨ªa un tipo de seguridad jur¨ªdica, pero no agotar¨ªa ¨¦sta. Hay otros efectos desfavorables que no se agotan en la sanci¨®n o en la restricci¨®n (pi¨¦nsese en los puramente patrimoniales) y que pueden lesionar el principio de seguridad jur¨ªdica. En un Estado como el nuestro donde el ordenamiento establece cada vez m¨¢s obligaciones, deberes y responsabilidades a los ciudadanos, o al menos a grandes grupos de ellos, el principio tiene un valor m¨¢s amplio que el que pudo tener en otros tiempos (defensa contra la arbitrariedad de los poderes p¨²blicos).

Tarifa del IRPF

La garant¨ªa de que no hay m¨¢s efectos desfavorables (de la naturaleza que sean) que los que pudieran ser previstos constituye uno de los ¨²ltimos reductos de la poblaci¨®n activa, agobiada por la continua generaci¨®n de riesgo y responsabilidades derivadas de una producci¨®n normativa cada d¨ªa m¨¢s intensa. Es aqu¨ª donde habr¨ªa que hacer la reflexi¨®n de la modificaci¨®n de la tarifa sac¨¢ndole del planteamiento m¨¢s parcial de la irretroactividad.

Otra vertiente de la modificaci¨®n de la tarifa que debe ser examinada en relaci¨®n con el principio de seguridad jur¨ªdica es la fuente normativa empleada: decreto-ley. Los estudios y sentencias sobre la aptitud de la citada fuente de producci¨®n para establecer tributos y modificar su tipo de gravamen son muy numerosos. Las dudas que ha planteado la Constituci¨®n (art¨ªculos 31.3 y 133.1) al reservar a la ley el establecimiento de los tributos no son ning¨²n secreto. Se ha dicho por la doctrina que corresponde a la ley establecer y que modificar puede hacerse por decreto-ley. Pol¨ªticamente, ?hay diferencias esenciales entre establecer (crear) y elevar los elementos de cuantificaci¨®n (tipo y base) de un tributo? No deseo volver sobre estos temas cl¨¢sicos, aunque las lecturas jur¨ªdica y pol¨ªtica sean distintas. S¨ª quisiera apuntar que junto a la seguridad jur¨ªdica en la imputaci¨®n de efectos a la que antes me refer¨ªa est¨¢ la seguridad jur¨ªdica en la producci¨®n de la norma misma, es decir, en la elecci¨®n de la fuente.

Se podr¨ªa decir que la ley, y m¨¢s concretamente la reserva de la ley como figura constitucional, ha perdido gran parte de su sentido originario. Su finalidad de garant¨ªa (frente al poder ejecutivo y sus peticiones exorbitantes) hoy no se realiza. En nuestros d¨ªas y en los sistemas de democracia parlamentaria conocidos y m¨¢s a¨²n en los que est¨¢ establecida la t¨¦cnica de listas electorales cerradas, lo que quiere el Ejecutivo lo quiere el Legislativo, es decir, lo que dispone el Ejecutivo lo acepta la mayor¨ªa parlamentaria. De los tres te¨®ricos eslabones de decisi¨®n (partido, Ejecutivo, mayor¨ªa parlamentaria), el poder est¨¢ en el segundo de ellos, con todos los matices que se quiera e incluso con situaciones a veces at¨ªpicas de partidos externos de apoyo.

Urgencia del decreto

En esta situaci¨®n, ?qu¨¦ queda de la antigua funci¨®n de garant¨ªa y decisi¨®n del Parlamento en materia tributaria? ?Hay una verdadera diferencia, en la pr¨¢ctica, entre normas legales y normas producidas por el Ejecutivo? En mi opini¨®n permanecen dos aspectos importantes. de aquellas garant¨ªas parlamentarias. Primero ' la audiencia de las minor¨ªas. No voy a detenerme en ella porque el decreto-ley no la elimina, aunque s¨ª la limita al reducir el procedimiento parlamentario. Segundo, la mejor formaci¨®n de una opini¨®n p¨²blica con mayor reposo y m¨¢s estabilidad debido a la no aceleraci¨®n y m¨¢xima publicidad de los procedimientos legislativos. La urgencia del decreto-ley y sus procedimientos sumarios reducen de manera importante la creaci¨®n de esa opini¨®n. El debate requiere tiempo y reflexi¨®n. El decreto-ley lleva a una confrontaci¨®n intensa pero corta. ?Qu¨¦ queda hoy, por ejemplo, a cuatro d¨ªas de la publicaci¨®n del decreto-ley? ?No resulta precipitada y asfixiada en parte la formaci¨®n de opini¨®n p¨²blica (fuera de la oficial de los partidos y organizaciones econ¨®micas o sociales) por su inmediata entrada en vigor? Este aspecto es importante porque en situaciones de hegemon¨ªa pol¨ªtica la opini¨®n p¨²blica es el principal contrapoder. Limitar su formaci¨®n por la reducci¨®n del tiempo de su gestaci¨®n es negativo. Esta observaci¨®n, que es v¨¢lida en un plano general, lo es tambi¨¦n (y probablemente m¨¢s) en la vertiente espec¨ªficamente fiscal. El decreto-ley da una supremac¨ªa al Ejecutivo no s¨®lo en el tiempo, sino tambi¨¦n en la posibilidad (menos posibilidades) de formaci¨®n de una mejor y m¨¢s extensa opini¨®n contraria siempre importante, y m¨¢s a¨²n en una obligaci¨®n generalizada como la fiscalidad.

En resumen, todo lo anterior hay que confrontarlo con la urgencia como presupuesto de hecho legitimador del decreto-ley. Tema no f¨¢cil, evidentemente, dado que como es pac¨ªfico, la "urgente necesidad" a que se refiere el art¨ªculo 86 de nuestra Constituci¨®n es uno de los conceptos jur¨ªdicos indeterminados de m¨¢s dif¨ªcil precisi¨®n; admitida la urgencia, deben buscarse medios jur¨ªdicos que hagan frente a ella dentro del respeto a los principios constitucionales. En el campo financiero hay m¨¢s facilidad que en otros, dada la pluralidad de figuras existentes. La subida del tipo normal del IVA es un ejemplo de correcci¨®n en la l¨ªnea que indicamos. No lo es, por el contrario, la subida de la tarifa del IRPF. El hecho imponible, de este impuesto (la obtenci¨®n de renta por el sujeto pasivo) no es un dato materialmente unitario y generado exclusivamente el ¨²ltimo d¨ªa del periodo de imposici¨®n. Al contrario, est¨¢ normalmente integrado por hechos aislados o sucesivos que se van realizando a trav¨¦s del periodo de imposici¨®n y que la propia ley les da sustantividad a otros efectos (por ejemplo, el sancionatorio). M¨¢s a¨²n, la desagregaci¨®n de cada hecho por cada contribuyente es evidente. Aqu¨ª es donde la seguridad fiscal resulta desconocida por la nueva tarifa que incidir¨¢ sobre numerosos hechos econ¨®micos anteriores.