Europa y la televisi¨®n

1. Desde que Espa?a se incorpor¨® a la Comunidad Europea a?adimos una nueva fama a las otras que nos adornaban: la de ser incondicionales entusiastas de la causa de la integraci¨®n. As¨ª lo reconocieron inmediatamente los funcionarios comunitarios mientras que las encuestas internas vomitaban seguridades sobre la indiscutible vocaci¨®n europea de nuestra ciudadan¨ªa.No es f¨¢cil conocer la raz¨®n ¨²ltima de pasiones encendidas en el cruce de la primera mirada: tal vez los genes propios de nuestra raza, tan acostumbrada a departir con los pueblos vecinos, a conquistar y ser conquistada; o la ilusi¨®n propia de los conversos a una causa nueva; o la de los ne¨®fitos en una congregaci¨®n que no hab¨ªa querido antes tomarles juramento; o la de los catetos, encantados de salir de las cuatro paredes de su aldea natal y codearse con lo mejor de este periodo de la Historia.

El motivo, al fin y al cabo, nos importa poco a los que estamos convencidos de que la uni¨®n europea es un objetivo lleno de ventajas que pueden sacudir y despertar hacia f¨®rmulas pol¨ªticas y econ¨®micas esperanzadoras a las instituciones de los viejos Estados europeos.

Se nota, y puede lamentarse, sin embargo, la miseria del debate espa?ol ante un proceso de tanta trascendencia. Antes que se consigue un chasquido de dedos est¨¢bamos sentados en el centro del patio de butacas de la gran representaci¨®n europea, sin que tuvi¨¦ramos la menor oportunidad de informamos verdaderamente del contenido del libreto.

Si se compara el largo y rico proceso hacia la ratificaci¨®n del Tratado de la Uni¨®n Europea firmado en Maastricht, seguido en Dinamarca, en el Reino Unido, en Francia o en Alemania, con lo acontecido entre nosotros, se tendr¨¢ una prueba m¨¢s que contundente de lo que quiero explicar: es posible que las nociones y los mensajes comunitarios no sean f¨¢ciles de trasladar al dominio del p¨²blico en general, pero si los problemas se mantienen un tiempo vivos, se comentan, se exhiben y se explican terminan por difundirse y aprenderse.

2. Viene todo esto a cuento de la noticia, que ha empezado a ocupar estos d¨ªas los medios de comunicaci¨®n, que el ministerio correspondiente ha elaborado clandestinamente una norma de transposici¨®n de la Directiva de la Comunidad Europea denominada "Televisi¨®n sin fronteras" (n¨²mero 89/552 CE), y ha conseguido avanzar en su tramitaci¨®n hasta el extremo de ponerla sobre la mesa del Consejo de Ministros.

El secreto observado en la elaboraci¨®n de la norma de integraci¨®n de la Directiva, es dificil de justificar teniendo en cuenta la obligaci¨®n constitucional de permitir la participaci¨®n de los interesados en la elaboraci¨®n de las normas que prepare el Ejecutivo (principio subrayado hasta el aburrimiento por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo), y menos a¨²n considerando que en este caso las empresas afectadas son pocas y est¨¢n perfectamente determinadas, y pueden resultar gravemente da?adas por la nueva regulaci¨®n.

Pero, adem¨¢s, el acontecimiento permite darse cuenta de lo mal que se comprenden todav¨ªa las obligaciones comunitarias en algunos sectores de la Administraci¨®n.

3. La Directiva que se trata de aplicar en Espa?a ahora es de 3 de octubre de 1989. Los Estados miembros de la Comunidad estaban obligados a transponerla a su derecho interno antes del 3 de octubre de 1991. Casi todos han comunicado a la Comisi¨®n que han aprobado o que ten¨ªan normas aprobadas que bastan para incorporar la directiva a los respectivos ordenamientos nacionales. Pero la verdad es que en relaci¨®n con los Estados m¨¢s significativos la Comisi¨®n mantiene discrepancias y contenciosos porque considera insatisfactoria o parcialmente incorporadas las normas de la directiva.

Existen bastantes razones para discrepar de una aplicaci¨®n rigurosa y hecha al pie de la letra del contenido de la directiva (la norma est¨¢ en cuesti¨®n en el debate GATT sobre la protecci¨®n del audiovisual europeo; la Comunidad puede dif¨ªcilmente justificar decisiones de contenido cultural e imponerlas a los Estados miembros porque no tiene competencias suficientes para hacerlo; ante la aplicaci¨®n de la Directiva se ha cruzado el principio de subsidiariedad, consagrado finalmente en el Tratado de Maastricht, y que favorece la autonom¨ªa de los Estados miembros para la consecuci¨®n de objetivos marcados en normas comunitarias; en fin, y sobre todo, porque la Directiva, correctamente interpretada, ofrece unos m¨¢rgenes importantes de discreccionalidad para su aplicaci¨®n por el legislador de cada Estado miembro, etc¨¦tera). Pero no tengo el prop¨®sito en esta ocasi¨®n de recordar en qu¨¦ han consistido los contenciosos europeos sobre la aplicaci¨®n de la Directiva y las opciones seguidas en cada Estado, miembro al incorporarla, con el consentimiento o sin la aprobaci¨®n de la comisi¨®n. Prefiero limitarme a retomar las ideas expuestas al principio.

4. La Administraci¨®n espa?ola se ha puesto a la tarea de transponer la directiva porque cree que ¨¦sta es una obligaci¨®n comunitaria ineludible. Indiscutiblemente es una obligaci¨®n. Pero no es una obligaci¨®n mayor que otras que pesan sobre la Administraci¨®n espa?ola, a efectos de organizar el sector audiovisual, derivadas de la Constituci¨®n y el derecho comunitario y que est¨¢n lamentablemente incumplidas. Para no hacer extensa una relaci¨®n que no cabr¨ªa en este art¨ªculo, me limitar¨¦ a establecer, tan s¨®lo, algunas observaciones generales:

1?. El sector p¨²blico y el sector privado de la televisi¨®n tienen en Espa?a un tratamiento normativo y econ¨®mico abolutamente desigual. La legislaci¨®n que se aplica a la televisi¨®n privada en materia de programaci¨®n y publicidad (contenida b¨¢sicamente en la ley de 3 de mayo de 1988) es mucho m¨¢s limitativa que la aplicada a la televisi¨®n p¨²blica (ordenada todav¨ªa en el estatuto de la RTV de 10 de enero de 1980). Lo cual resulta extraordinario cualquiera que sea el punto de vista que se use para valorarlo.

Pero me limitar¨¦ a destacar lo m¨¢s sustancial: la televisi¨®n p¨²blica y la privada compiten en el mercado de la publicidad por atraer para s¨ª la parte m¨¢s importante de la inversi¨®n de los anunciantes. Desde el punto de vista de la televisi¨®n p¨²blica esta competencia, llevada al extremo con que se practica entre nosotros, la obliga a abandonar los programas de servicio p¨²blico y a entregarse a una programaci¨®n comercial salvaje. Lo cual supone la renuncia, por parte de los poderes p¨²blicos, a que la televisi¨®n sea un instrumento de conservaci¨®n y difusi¨®n de la cultura.

Las televisiones p¨²blicas, para cumplir sus fines de servicio p¨²blico pueden y deben ser subvencionadas por los poderes p¨²blicos, a fin de que puedan apartarse de la competencia comercial con las televisiones privadas. Esto es posible tambi¨¦n en el ¨¢mbito del derecho comunitario. Lo que resulta contrario a las reglas de la libre competencia es tener libertad absoluta para acudir al mercado de la publicidad y al tiempo contar con subvenciones p¨²blicas.

En todos los Estados europeos importantes donde conviven televisiones p¨²blicas y privadas se han buscado soluciones para evitar estos efectos perversos. La BBC inglesa tiene una prohibici¨®n absoluta de publicidad. Las cadenas p¨²blicas alemanas tienen un l¨ªmite diario de 20 minutos de publicidad, una prohibici¨®n absoluta de emitirla a partir de las ocho de la tarde y los domingos y festivos. La televisi¨®n p¨²blica italiana (RAI) tiene un l¨ªmite semanal de publicidad (4% del total de horas programadas) y otro por hora (no se puede sobrepasar el 12% cada hora).

Puede decirse sin el menor riesgo de error que el arreglo del mercado del audiovisual, con f¨®rmulas como las indicadas que restrinjan el acceso de las televisiones p¨²blicas a la inversi¨®n de los anunciantes, es una obligaci¨®n derivada del derecho comunitario (art¨ªculos 85 y siguientes del Tratado CE) anterior y m¨¢s relevante que la transposici¨®n de la Directiva "Televisi¨®n sin fronteras". Sin ninguna duda: tanto por el rango de las normas que se est¨¢n infringiendo como por la mayor jerarqu¨ªa de los principios que se est¨¢n conociendo.

2?. La segunda observaci¨®n es de ¨ªndole tanto comunitaria como constitucional. Es totalmente inaceptable, si se compara nuestra situaci¨®n con la existente en otros pa¨ªses de la Comunidad, que la autoridad que controla y tutela a las televisiones privadas sea la propia Administraci¨®n activa, que tambi¨¦n es la exclusiva propietaria de la televisi¨®n p¨²blica.

Una situaci¨®n tan ins¨®lita como esta permite, por ejemplo, que se sancione a las televisiones privadas por supuestas infracciones (como, por ejemplo, los excesos en el tiempo empleado en emisi¨®n de publicidad) que cometen en tanto o mayor grado las televisiones p¨²blicas y que no merecen por ello el menor reproche. 0 tambi¨¦n que la Administraci¨®n, que debe autorizar previamente la transmisi¨®n de acciones de las empresas titulares de las televisiones privadas use esta potestad -que es estrictamente reglada- con ligencia variable dependiendo del peticionario, o para influir en la configuraci¨®n de los grupos de control de estos medios. Todo lo cual es extravagante si se contempla desde una perspectiva comparada. Por no salir del entorno mediterr¨¢neo buscando ejemplos, en Francia o en Italia el control del audiovisual se ha conferido a autoridades administrativas independientes, separadas de la organizaci¨®n ministerial (el Conseil Superieur de l'Audiovisuel en Francia a partir de la Ley de 17 de enero de 1989; el Garante en Italia, creado por el art¨ªculo 6 de la Ley de 6 de agosto de 1990), que garantiza la igualdad de trato y preservan las reglas que disciplinan el funcionamiento de la televisi¨®n p¨²blica y de la privada, incluidas, desde luego, las que conciernen a la regular competencia econ¨®mica.

La implantaci¨®n de estas f¨®rmulas est¨¢ requerida tanto por reglas comunitarias como por principios derivados de la Constituci¨®n. Y es m¨¢s urgente y necesario que la Directiva "Televisi¨®n sin fronteras". Ni los valores, ni los principios, ni las normas infringidas, son parangonables.

Dadas todas estas urgencias y su valor prevalente sobre la transposici¨®n de la Directiva, la ¨²nica explicaci¨®n posible al intento de incorporarla con estricto rigor mediante un texto de elaboraci¨®n clandestina es (si excluimos la ignorancia, o el intento de encubrir de esta forma agresiones directas a grupos de comunicaci¨®n concretos en beneficio de otros, justificaciones que no hay que suponer en modo alguno) el candor proeuropeista al que me refer¨ªa al principio.

Le han bastado a las autoridades secundarias del ministerio responsable conocer las intenciones de la Comisi¨®n Europea para acelerar la incorporaci¨®n de la Directiva. Y dar curso, en fin, as¨ª, a la ordenaci¨®n pendiente menos importante sin entretenerse a resolver antes lo primordial: la organizaci¨®n del sector y la fijaci¨®n de garant¨ªas para las libertades que se ejercen en su ambito, seg¨²n exige, de modo perentorio, no s¨®lo el derecho comunitario, sino tambi¨¦n la Constituci¨®n misma.