Las entidades locales y el Senado

La Constituci¨®n espa?ola de 1978 dise?¨® un complejo sistema de distribuci¨®n terriorial del poder basado en la existencia concurrente de diversas administraciones p¨²blicas, si bien, durante mucho tiempo, la atenci¨®n m¨¢s que prioritaria, tanto de los legisladores como de la clase pol¨ªtica en general, ha estado muy dirigida a definir un espacio para las nacionalidades y las regiones que accedieron a su autogobierno, pero con un cierto olvido de los dem¨¢s entes territoriales, que han tenido que configurar su propia identidad por la v¨ªa de los hechos, no llegando su ley b¨¢sica hasta siete a?os despu¨¦s (2 de abril de 1985).Adem¨¢s, el surgimiento de unas nuevas entidades -las comunidades aut¨®nomas- supon¨ªa para ¨¦stas la necesidad de buscar un espacio propio, su encaje entre el Estado y unas entidades locales ya existentes, lo cual implicaba basar su identidad funcional a costa de competencias tradicionalmente ejercidas por el Estado, pero tambi¨¦n ensanchando su ¨¢mbito respecto a unas entidades locales cuyas competencias no estaban suficientemente definidas.

As¨ª, en esta larga y primera fase, los entes locales se ha-llaban m¨¢s preocupados por definir su ¨¢mbito de decisiones, al tiempo que rechazando injerencias de otras entidades, entendiendo la autonom¨ªa local exclusivamente como ausencia de controles e invasiones competenciales m¨¢s que en el sentido positivo de la garant¨ªa institucional (L. Parejo), considerada como el derecho a participar en cuantos asuntos afecten a la comunidad vecinal.

No obstante, urge ya que los entes locales y las dem¨¢s entidades p¨²blicas centren su atenci¨®n prioritaria en vertebrar y articular su actuaci¨®n con la de las dem¨¢s instancias de poder. En ello cobra especial importancia la conjunci¨®n con las entidades locales, pues, como se?ala Bassanini, "la reforma de la Administraci¨®n local no es en el gran libro de la reforma del Estado, un cap¨ªtulo diferente al de la reforma regional; si falta la primera, tambi¨¦n esta ¨²ltima queda incompleta".En este sentido es preciso destacar el car¨¢cter bifronte de las entidades locales, el cual supone una doble vertiente de ¨¦stas, en que, partiendo de su autonom¨ªa local (que es tambi¨¦n pol¨ªtica, y no s¨®lo administrativa como en ocasiones peyorativamente se ha se?alado), pueden relacionarse directamente no s¨®lo con la comunidad aut¨®noma en la que se integran (como sucede en los l?nder alemanes) ni tampoco ¨²nicamente con la Administraci¨®n general del Estado (como en el sistema franc¨¦s originario), sino con una y otra, si bien puede observarse una mayor intensidad en sus relaciones con las comunidades aut¨®nomas en que se integran, y ello por diversas razones, pero especialmente por el hecho de que las competencias que relaciona la Ley B¨¢sica de R¨¦gimen Local tienen especial conexi¨®n con las que el art¨ªculo 148 de la Comunidad Europea atribuye a las nacionalidades y regiones.

Por otra parte, las comunidades aut¨®nomas, pese a imponerse a s¨ª mismas, en sus propios estatutos, la transferencia de competencias hacia las entidades locales, lo cierto es que han preferido instalar su propia Administraci¨®n perif¨¦rica antes que hacer efectivo ad intra el principio decentralizador, pero sin tener apenas en cuenta unas realidades locales necesitadas de articulaci¨®n.

En ello han influido muy diversas causas, algunas provenientes de las comunidades aut¨®nomas, como el deseo (comprensible, aunque excesivamente prolongado) de reafirmar su propia identidad institucional, el mimetismo respecto a la organizaci¨®n estatal o simplemente el temor a perder protagonismo. Tambi¨¦n el Estado tiene su propia responsabilidad por la forma dispersa y desarticulada de dictar los decretos de transferencias, el mal ejemplo de la continuidad del aparato burocr¨¢tico estatal o la falta de definici¨®n adecuada del grave problema de las insuficiencias financieras de los entes locales, para lo cual deber¨ªan estudiarse algunas propuestas, como la participaci¨®n en los fondos estructurales europeos o en el porcentaje que sobre el IRPF se pueda transferir a las comunidades aut¨®nomas...

En cualquier caso, la cuesti¨®n ahora capital es la articulaci¨®n m¨¢s arm¨®nica de los entes locales con las dem¨¢s entidades territoriales, para lo cual, sin perjuicio de las competencias auton¨®micas y a fin de lograr una m¨ªnima homogeneidad en todo el territorio nacional, el Senado constituye un marco ideal para llegar a un pacto pol¨ªtico, por tres tipos de razones:

En primer lugar, por el hecho de que, si bien, como se?alamos, son m¨¢s intensas las relaciones entre las comunidades aut¨®nomas y los entes locales, la Administraci¨®n del Estado no desaparece en cuanto a ¨¦stos, dado el car¨¢cter bifronte de los mismos, existiendo relaciones directas entre la Administraci¨®n del Estado y las comunidades locales, de modo que en el marco de esta C¨¢mara podr¨ªa canalizarse el estudio, las propuestas y, en su caso, la toma de decisiones por lo que a este tema respecta.

En segundo lugar, por el hecho, a¨²n no resaltado (en el sentido que inmediatamente se?alaremos), de que el Senado es 1a C¨¢mara de representaci¨®n territorial" (art¨ªculo 69). Sin duda, no puede ignorarse que con ello se quer¨ªa hacer referencia, fundamentalmente, a la configuraci¨®n auton¨®mica de esta instituci¨®n, pero no deber¨ªa tomarse en sentido excluyente, pues tambi¨¦n podr¨ªa potenciarse la posibilidad de que, siendo una "C¨¢mara de representaci¨®n territorial" sea ella la que tome cierto protagonismo en los temas que afecten a las entidades locales, en la medida en que el Estado se organiza territorialmente no s¨®lo en comunidades aut¨®nomas, sino tambi¨¦n en municipios y provincias (art¨ªculo 137).

La tercera raz¨®n que permitir¨ªa -o tal vez deber¨ªa potenciar la actividad del Senado en relaci¨®n con los entes locales tomar¨ªa como punto de partida una interpretaci¨®n -a mi juicio, no son excluyentes- diferente del argumento anterior; esto es, la consideraci¨®n de que cuando se la califica constitucionalmente como C¨¢mara de representaci¨®n territorial se est¨¢n contemplando las implicaciones auton¨®micas. Pues bien, en este sentido, tambi¨¦n adquiere relevancia el papel del Senado, en la medida en que, siendo prioritariamente una C¨¢mara auton¨®mica y dado que los entes locales est¨¢n especialmente imbricados en sus relaciones con las comunidades aut¨®nomas, y siendo ¨¦ste el foro de debate y decisi¨®n para la articulaci¨®n vertebrada de la distribuci¨®n territorial del poder, debe ser en su seno donde, a prop¨®sito de las autonom¨ªas, se contemplen las relaciones con las entidades locales.

El Senado puede y debe adquirir un especial protagonismo en la articulaci¨®n de los entes locales, bien como ¨®rgano de audiencia o participaci¨®n, bien mediante la creaci¨®n de una comisi¨®n ad hoc que permita examinar y tomar decisiones, siempre desde la creencia y convicci¨®n en el sistema descentralizado, m¨¢xime considerando el gran n¨²mero de senadores que son miembros de entidades locales y siendo ¨¦ste un momento id¨®neo por la inminente ampliaci¨®n competencial, que va a posibilitar que en un futuro sean las comunidades aut¨®nomas las administraciones preferentes en su territorio.