?C¨®mo elegir a los alcaldes?

El anuncio de un nuevo "impulso democr¨¢tico" por el Gobierno, inicialmente secundado con el apelativo "regeneraci¨®n democr¨¢tica" por el primer partido de la oposici¨®n, invita a revisar el funcionamiento de las instituciones democr¨¢ticas en sus quince a?os de vigencia y a proponer mejoras de las mismas. En el campo de las reglas electorales -y sin renunciar al examen cr¨ªtico de otros aspectos en otra ocasi¨®n-, es oportuno recordar que el procedimiento de elecci¨®n de los alcaldes ha sido peri¨®dicamente puesto enentredicho, pero hasta ahora no decididamente abordado. Las cr¨ªticas han proliferado sobre todo a ra¨ªz de las sucesivas elecciones municipales, en las que se ha elegido un n¨²mero significativo de alcaldes distintos del candidato de la lista con m¨¢s votos populares (en las ¨²ltimas de 1991 esto lleg¨® a ocurrir en 17 casos entre los 45 mayores ayuntamientos en los que ning¨²n partido hab¨ªa obtenido una mayor¨ªa absoluta de concejales).

Las f¨®rmulas alternativas posibles al procedimiento actual que han empezado a barajarse son b¨¢sicamente tres: la elecci¨®n directa del alcalde por mayor¨ªa simple, la elecci¨®n directa del alcalde por mayor¨ªa absoluta y la elecci¨®n indirecta -como ahora- por una mayor¨ªa cualificada y manteniendo la representaci¨®n proporcional. Cada una de ellas sit¨²a la formaci¨®n de una coalici¨®n mayoritaria en distintos momentos del proceso: antes de las elecciones, es decir, en la formaci¨®n de las candidaturas; entre la primera y la segunda vuelta, o despu¨¦s de las elecciones, entre los concejales electos.

La elecci¨®n directa del alcalde por mayor¨ªa simple (que es la f¨®rmula que est¨¢ actualmente en vigor en los municipios peque?os con concejo abierto y para los alcaldes ped¨¢neos) proporcionar¨ªa, sin duda, a los votos de los ciudadanos una gran decisividad. Sin embargo, el ganador podr¨ªa ser rechazado por una mayor¨ªa de los electores si, por ejemplo, ¨¦stos hubieran dividido sus votos entre candidaturas m¨¢s afines entre s¨ª que con la vencedora, por lo que en muchas ocasiones el alcalde electo podr¨ªa ser poco representativo. Este procedimiento inducir¨ªa una dr¨¢stica recomposici¨®n del sistema de partidos, en el sentido de favorecer el bipartidismo -al modo brit¨¢nico-, lo cual podr¨ªa producir insatisfacci¨®n y malestar entre sectores significativos de los ciudadanos y protestas y conflictos entre las ¨¦lites pol¨ªticas. Por otra parte, el procedimiento mayoritario podr¨ªa favorecer la cohesi¨®n de equipos de gobierno formados por un solo partido. Pero si ¨¦ste contara con un apoyo muy amplio, hasta la mitad o m¨¢s de los votos de los ciudadanos, probablemente ser¨ªa tambi¨¦n una coalici¨®n, con la diferencia de que las negociaciones y los pactos entre sus diversos componentes tendr¨ªan lugar en los periodos preelectorales y de un modo oculto a los ojos de los ciudadanos.

Una segunda f¨®rmula -que ha sido propuesta por destacados pol¨ªticos y alcaldes en los ¨²ltimos tiempos- es la elecci¨®n directa del alcalde por mayor¨ªa absoluta (como ocurre, por ejemplo, en Francia y, desde hace unos meses, en Italia). Esta regla requiere en muchos casos la celebraci¨®n de una segunda vuelta, en la cual puede salir ganador un candidato distinto del que ha obtenido en la primera vuelta una mayor¨ªa relativa (y que podr¨ªa haber sido el vencedor con el procedimiento anteriormente comentado). As¨ª, el ganador acaba contando con el apoyo expl¨ªcito de una mayor¨ªa de los ciudadanos, de modo que las elecciones son decisivas y el candidato puede ser considerado representativo. Este procedimiento puede ser menos perjudicial para el pluralismo pol¨ªtico que el anterior si, pese a conceder al ganador una mayor¨ªa de los concejales, se distribuyen los dem¨¢s entre los otros partidos seg¨²n los votos que hayan obtenido en la primera vuelta (como se hace en los dos pa¨ªses mencionados, aunque con diferentes f¨®rmulas). De este modo se incentivan las coaliciones electorales con vistas a la segunda vuelta, pero est¨¢ comprobado que tambi¨¦n se incentiva la presentaci¨®n de m¨²ltiples candidaturas en la primera vuelta, incluidas muchas de ¨¢mbito local, de barrio o de un solo tema, con el ¨²nico objeto de negociar despu¨¦s el apoyo a uno de los principales candidatos, lo cual podr¨ªa distorsionar la cohesi¨®n del equipo ganador incluso m¨¢s que con el sistema actual. Por otra parte, la realizaci¨®n de dos vueltas eleva notablemente el coste de votar a los ciudadanos.

Debido a los inconvenientes que, junto con sus ventajas, tienen los anteriores procedimientos, merece la pena considerar la propuesta de modificar levemente las reglas actuales, manteniendo la representaci¨®n proporcional y la elecci¨®n indirecta del alcalde, simplemente elevando el requerimiento de su elecci¨®n en primera vuelta o mediante moci¨®n de censura a una mayor¨ªa cualificada, que bien podr¨ªa ser el 60% de los concejales. En caso de que ning¨²n candidato obtuviera esta proporci¨®n, quedar¨ªa autom¨¢ticamente nombrado el candidato m¨¢s votado, como en la actualidad. Una primera aproximaci¨®n a los datos disponibles muestra que, en los 70 mayores municipios de toda Espa?a, ninguno de los 40 alcaldes distintos del candidato con m¨¢s votos populares que ha habido desde 1979 podr¨ªa haber sido elegido con esta regla. En otras palabras, ninguna de las coaliciones en primera votaci¨®n y mociones de censura contra el m¨¢s votado (en esa muestra de municipios) ha alcanzado el 60% de los concejales, de modo que si ¨¦sta hubiera sido la regla requerida (ceteris paribus), siempre habr¨ªa sido nombrado alcalde el candidato con m¨¢s votos populares. Ciertamente, podr¨ªa haber ocurrido en algunos ayuntamientos menores y podr¨ªa ocurrir en el futuro que se formaran coaliciones contra el m¨¢s votado suficientemente amplias incluso para superar esa barrera. Pero tambi¨¦n cabe pensar que en esos casos el consenso en torno al candidato alternativo ser¨ªa bastante apreciable (y probablemente en muchos casos implicar¨ªa la eliminaci¨®n de un candidato situado en una posici¨®n ideol¨®gica extrema).

Por supuesto, la consideraci¨®n de este procedimiento como comparativamente bueno se basa, entre otros criterios, en una valoraci¨®n positiva de la preservaci¨®n de la proporcionalidad y el pluralismo, lo cual permite esperar que el Gobierno local sea respetuoso con la diversidad de opiniones de los ciudadanos y percibido por ¨¦stos como leg¨ªtimo. Si se da prioridad a otros valores, la discusi¨®n puede ser m¨¢s abierta, como es de desear que ocurra. Pero, junto a niveles apreciables de pluralismo, el procedimiento de la mayor¨ªa cualificada de concejales proporcionar¨ªa tambi¨¦n gran decisividad a las elecciones y notable cohesi¨®n al equipo ganador. De acuerdo con una primera estimaci¨®n provisional, tampoco parece que esta reforma hubiera de perjudicar a ning¨²n partido en particular, con relaci¨®n a los resultados actuales y comparativamente con las otras alternativas posibles, por lo que podr¨ªa ser aprobada con amplio consenso. Tambi¨¦n tiene la ventaja de que requerir¨ªa una reforma muy peque?a de las disposiciones legales actualmente en vigor, y, en comparaci¨®n con la peque?ez de la modificaci¨®n, tendr¨ªa efectos muy notables.

Josep M. Colomer es catedr¨¢tico de Ciencia Pol¨ªtica del Instituto de Estudios Sociales Avanzados del CSIC.