El dispar provecho de la autonom¨ªa

Las 17 comunidades aut¨®nomas espa?olas controlan m¨¢s del 25% del gasto p¨²blico total, disponen de los servicios de cerca de 600.000 empleados p¨²blicos (un 25% del total), han aprobado m¨¢s de 2.000 leyes con sus m¨¢s de 1.100 parlamentarios y son gobernadas por 17 presidentes auton¨®micos y 165 consejeros o ministros auton¨®micos. Todo ello implica una transformaci¨®n muy profunda, tras 15 a?os de autonom¨ªa, del paisaje pol¨ªtico e institucional espa?ol caracterizado hist¨®ricamente por siglos de centralismo. Sin embargo, el aprovechamiento por parte de las comunidades de su autonom¨ªa es desigual, aunque esta desigualdad no se basa ¨²nicamente en el diferente techo auton¨®mico de cada una de ellas.?C¨®mo se han comportado individualmente cada una de esas 17 comunidades en relaci¨®n con lo que son sus competencias? ?Hasta qu¨¦ punto han usado la autonom¨ªa de que disponen? ?Se puede afirmar que a m¨¢s competencias m¨¢s utilizaci¨®n de la capacidad normativa? Si se considera como primer par¨¢metro la producci¨®n legislativa, que es la expresi¨®n m¨¢s evidente de autonom¨ªa, las diferencias son notables. Desde 1980 hasta noviembre de 1994 se aprobaron 2.036 leyes por los 17 parlamentos auton¨®micos. Catalu?a, con 15 a?os de ejercicio auton¨®mico, es la comunidad que m¨¢s leyes aprob¨®, 265 (unas 18 leyes al a?o), mientras La Rioja dispone de 42 leyes propias (unas tres o cuatro leyes a?o) despu¨¦s de 12 a?os de autonom¨ªa. Estos ejemplos de gran disparidad podr¨ªan ser explicados por su distinto nivel de competencias, pero el an¨¢lisis se complica cuando se observa que en el grupo de mayor nivel (art. 151) del que Catalu?a forma parte, Andaluc¨ªa ha aprobado 95 leyes en sus 13 a?os de autonom¨ªa (poco m¨¢s de siete leyes a?o), mientras en el grupo de menores competencias en el que encuadrar¨ªamos a La Rioja (art. 143), las comunidades de Madrid, o Arag¨®n han aprobado casi 10 leyes al a?o en sus 13 a?os de poder auton¨®mico. Por otra parte y m¨¢s globalmente, parece que en los ¨²ltimos a?os se ha acrecentado la distancia entre la producci¨®n legislativa del grupo de CC AA del 151, en relaci¨®n a las del 143.

En general, se detecta un descenso apreciable de la producci¨®n legislativa auton¨®mica a medida que pasan los, a?os. As¨ª, cogiendo como fecha inicial 1983, y dividiendo esos 12 a?os en tres periodos, hay una diferencia de m¨¢s de 100 leyes. Ello vendr¨ªa explicado no por una menor intensidad auton¨®mica, sino por una menor presi¨®n fundacional-institucionalizadora, lo que conllevar¨ªa menor intensidad legislativa. Por temas, los aspectos institucionales y financieros representan casi la mitad de la producci¨®n legislativa auton¨®mica, mientras una tercera parte se dedicar¨ªa propiamente a pol¨ªticas p¨²blicas regionales. Conviene apuntar que si bien Navarra presenta un gran nivel de producci¨®n legislativa, de hecho, un 37% de sus leyes tiene un car¨¢cter estrictamente financiero.

Asimismo se ha producido un gran descenso en la conflictividad entre Estado y CC AA. Si en los primeros diez a?os de existencia de las CC AA se dieron 751 conflictos de este tipo, en los ¨²ltimos cinco a?os la cifra ha descendido de forma dr¨¢stica, con s¨®lo 98 conflictos censados.

Si, en general, el promedio de habitantes representado por cada parlamentario auton¨®mico es de 33.000, las oscilaciones entre CC AA son importantes. Mientras la proporci¨®n sube en Andaluc¨ªa a un parlamentario por cada 65.000 habitantes, en La Rioja la proporci¨®n es de s¨®lo un parlamentario por cada 8.000 habitantes. Para un mismo nivel de poblaci¨®n, dos parlamentos en comunidades uniprovinciales pueden variar significativamente en el n¨²mero de diputados (Navarra con 50 diputados y Cantabria con 39). Si se comparan estos datos con los de producci¨®n legislativa, se advierte que el parlamento m¨¢s productivo, entendiendo como tal aquel cuya proporci¨®n de leyes aprobadas en relaci¨®n al n¨²mero de parlamentarios es mayor, es el de Navarra, mientras que los de menor producci¨®n de leyes por parlamentario son los de Andaluc¨ªa y Extremadura.

Los gobiernos auton¨®micos mantienen un promedio de 10 consejeros por gobierno, pero se dan muchas disparidades en las figuras de vicepresidentes, viceconsejeros, etc¨¦tera. En cuanto a las administraciones auton¨®micas, se ha producido un impresionante salto producido en el n¨²mero de funcionarios auton¨®micos desde 1980 hasta hoy. Cabe, no obstante, resaltar que de los 600.000 empleados auton¨®micos, unos 400.000 proceden de las transferencias del Estado, siendo el resto de creaci¨®n propia. De la lectura de los datos sobresalen elementos como el liderazgo de La Rioja (de entre las comunidades con menor nivel de competencias) en el n¨²mero de funcionarios, si no por el n¨²mero absoluto, s¨ª por su peso en relaci¨®n a la poblaci¨®n activa en su comunidad, as¨ª como por la proporci¨®n con los funcionarios a¨²n dependientes de la Administraci¨®n central del Estado. La comunidad balear, en cambio, se presenta como la autonom¨ªa con menor n¨²mero de funcionarios atendiendo tanto a la relaci¨®n con la poblaci¨®n activa como a su comparaci¨®n con el volumen de la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado. De hecho, comparando los datos de ambas comunidades, la relaci¨®n es casi de uno a tres. Entre las CC AA con mayor nivel de competencias, las diferencias son menores, aunque Navarra y Andaluc¨ªa destaquen como las CC AA con mayor presencia de empleados p¨²blicos, muy por encima de Catalu?a que es la comunidad con menor nivel de funcionarios auton¨®micos en proporci¨®n a la poblaci¨®n activa propia.

En relaci¨®n al desarrollo institucional, sin entrar en el complejo mundo de entes aut¨®nomos, empresas p¨²blicas, etc¨¦tera, hay notables diferencias entre CC AA. De hecho, de las 17 CC AA s¨®lo en siete se han creado organismos similares a los del Defensor del Pueblo, con nombres muy variados, mientras son 10 las comunidades con Tribunal de Cuentas propio.

Despu¨¦s de casi 15 a?os de funcionamiento auton¨®mico... ?cu¨¢l es la percepci¨®n de la sociedad sobre el funcionamiento auton¨®mico, y sobre su identificaci¨®n con los nuevos centros de poder? Sin explotar a¨²n macroencuestas recientes, en general, se constata una creciente aceptaci¨®n del hecho auton¨®mico a lo largo de los a?os que van de 1976 a 1988. En un trabajo de los profesores Montero y Torcal se detecta un descenso del porcentaje de espa?oles favor de opciones centralistas de 15 puntos entre 1976 y 1982 mientras crecen y se afianzan las opciones auton¨®micas y federales en siete puntos. Esta tendencia se refuerza desde 1984 a 1988, de tal manera que si en 1976 era un 43% de los encuestados quienes opinaba que el mejor sistema de gobierno para Espa?a era el centralismo, y en 1982 ese porcentaje hab¨ªa descendido a un 28%, en 1988 la proporci¨®n de encuestados que eran favorables a un Estado con un ¨²nico gobierno central hab¨ªa bajado hasta el 19%.

?C¨®mo se valora el funcionamiento de la autonom¨ªa? En una reciente encuesta realizada por CIRES, un 28% califica la imagen de la administraci¨®n auton¨®mica en Espa?a como positiva o muy positiva, mientras s¨®lo un 12% califica de negativa o muy negativa. Esa calificaci¨®n la sit¨²a por encima de la imagen de la administraci¨®n del Estado (21% positiva o muy positiva, 19% negativa o muy negativa), aunque por debajo de la imagen de la administraci¨®n local (38% positiva o muy positiva, 17% como negativa o muy negativa). De hecho la novedad de la administraci¨®n

ton¨®mica en el paisaje administrativo del pa¨ªs, hace que la segmentaci¨®n sea menor que en otros casos, o que los que opinan que su imagen no es ni positiva ni negativa o que dicen no saber o no contestan a la pregunta, construyan un porcentaje bastante mayor que en el caso de las otras administraciones.En esta encuesta, la administraci¨®n auton¨®mica est¨¢ siempre por encima de la imagen del Estado en otras cuestiones planteadas sobre el funcionamiento de las administraciones p¨²blicas espa?olas, aunque se sit¨²e tambi¨¦n siempre por debajo de la buena imagen relativa de la administran local.

De la explotaci¨®n de las encuestas del CIS, realizadas en torno a 1988, destaca la satisfacci¨®n de los ciudadanos de Castilla-La Mancha, Catalu?a, Pa¨ªs Vasco, Navarra, Murcia y Baleares con sus CC AA, mientras los menos satisfechos con las suyas, son los ciudadanos de Arag¨®n, Canarias, Asturias, Galicia, Andaluc¨ªa, Rioja, Castilla-Le¨®n, Cantabria y Extremadura. Se trata de dos grupos de autonom¨ªas que no son agrupables sobre la base de divisoria Norte-Sur, o sobre la base de diferenciaci¨®n competencial.

En una obra del profesor Rorbert Putnam, en la que analiza un largo periodo de funcionamiento de las regiones italianas, se afirma que existe una fuerte correlaci¨®n entre el grado de civilt¨¤, o de desarrollo c¨ªvico, cultural y social, con el grado de aprovechamiento de las posibilidades que ofrece un sistema de autonom¨ªas regionales. Ello podr¨ªa ser una pista a seguir en futuros desarrollos de an¨¢lisis de rendimiento institucional auton¨®mico. Y de alguna manera las cifras aqu¨ª aportadas podr¨ªa sugerir procesos paralelos los estudiados por Putnam. Pero tambi¨¦n ser¨¢ importante ver c¨®mo a igualdad de civilt¨¤, la propia gesti¨®n de la autonom¨ªa ha tendido a diferenciar positiva o negativamente a esa comunidad. Es ¨¦ste el camino a seguir para lograr llenar muchos interrogantes sobre el grado de consecuci¨®n de los objetivos que propiciaron el sistema auton¨®mico vigente y plenamente consolidado en Espa?a.