Sistemas auton¨®mico y sistema pol¨ªtico

Nuestro Estado de las autonom¨ªas, concebido para solucionar viejos problemas de acomodaci¨®n de determinadas nacionalidades, parece no terminar nunca de conseguir sus objetivos e incluso, como ahora ocurre, produce la sensaci¨®n de retroceder al punto de partida o s¨ªndrome del mito griego de S¨ªsifo, siempre recomenzando su esfuerzo de subir una piedra a lo alto de una monta?a que indefectiblemente acaba por rodar ladera abajo, como castigo de los dioses con la m¨¢s terrible de las penas: la de no ser nunca capaces de terminar nada.Desde luego, al Gobierno le corresponde la sustancial responsabilidad del actual estado de cosas, pero no ser¨ªa justo ignorar la existencia de elementos que le trascienden y, que tiene que ver con la situaci¨®n de debilidad de todo Gobierno que no tenga una mayor¨ªa absoluta para gobernar y con la situaci¨®n de dependencia en que los resultados electorales sin mayor¨ªas suficientes dejan a los partidos de ¨¢mbito nacional a la hora de gobernar, situaci¨®n que puede volver a repetirse cualquiera que sea el partido ganador.

Todo pacto de Gobierno puede exigir contrapartidas y tambi¨¦n, y es l¨®gico, el que pueda hacerse con las minor¨ªas nacionalistas. La cuesti¨®n es que los pactos que puedan hacerse con una minor¨ªa de ¨¢mbito estatal, aun cuando beneficien a determinados sectores de la sociedad, no se perciben como generadores de diferencias arbitrarias por su distribuci¨®n m¨¢s o menos general desde el punto de vista territorial. En cambio, la por otra parte deseable aportaci¨®n de las minor¨ªas nacionalistas a la gobernabilidad del Estado puede llegar a ser percibida f¨¢cilmente por la opini¨®n como negativa, cuando las contrapartidas en beneficio del propio territorio sean excesivas, al aparecer ¨¦ste como el criterio ostensible de selecci¨®n de sus beneficiarios, que quedan as¨ª se?alados desde el principio, generando sentimientos de agravio por no tener nada que ver con leg¨ªtimos hechos diferenciales y suponer una alteraci¨®n de los equilibrios territoriales.

El problema no radica, sin embargo, tanto en el dise?o del modelo auton¨®mico o de su din¨¢mica propia, sino en el sistema pol¨ªtico general en cuanto puede ofrecer la ocasi¨®n de poner en cuesti¨®n, tal vez sin quererlo, el modelo territorial del Estado. No se busque pues remedio en encontrar un modelo auton¨®mico, m¨¢s perfecto, pues por perfecto que hoy nos parezca su alteraci¨®n podr¨¢ volver a plantearse de nuevo, pues el sistema de Gobierno o el sistema electoral no acompa?a al sistema auton¨®mico. Parece que hay general coincidencia en que es la situaci¨®n de debilidad de la minor¨ªa mayoritaria ganadora la causa de todos los males; el remedio exigir¨¢ entonces fortalecer a esa minor¨ªa vencedora. S¨®lo se me ocurren dos formas de obtener ese fortalecimiento: con una reforma del sistema electoral o mediante alguna alteraci¨®n de las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento.

De la primera forma no es el momento de hablar aqu¨ª, pues plantea complejos problemas que exigen una consideraci¨®n m¨¢s detenida, desde el momento en que la deseable formaci¨®n de mayor¨ªas estables no puede hacerse prescindiendo de la concurrencia de las minor¨ªas, ni desde luego de las nacionalistas, en la gobernabilidad del Estado. La estabilidad debe en todo, caso combinarse con un reconocimiento de su papel, singularmente en las materias de relevancia auton¨®mica, y con una reforma del Senado en la que tengan cabida las peculiaridades de las nacionalidades hist¨®ricas.

La segunda forma de fortalecimiento del Ejecutivo puede instrumentarse con la introducci¨®n en nuestro pa¨ªs de dos instituciones perfectamente conocidas en el derecho comparado: la investidura autom¨¢tica como presidente del Gobierno del l¨ªder del partido ganador de las elecciones, por una parte, y la moci¨®n de confianza constructiva ligada a un proyecto de ley del Gobierno o a una decisi¨®n de importancia, por otra. La investidura autom¨¢tica permitir¨ªa que, transcurridos los dos meses de sucesivos e infructuosos intentos, el candidato del partido ganador que se haya presentado al debate de investidura sea investido autom¨¢ticamente como presidente y por tanto sin necesidad de suscribir pacto alguno de car¨¢cter previo. El automatismo en la elecci¨®n ante la falta de acuerdo parlamentario tiene antecedentes en el r¨¦gimen local y en alguna comunidad aut¨®noma. La correcci¨®n a introducir en ese sistema consistir¨ªa en dejar al propio candidato la opci¨®n de renunciar a la investidura autom¨¢tica, si considera que resulta preferible la convocatoria de nuevas elecciones.

Para que ese sistema no se transforme en una cruz para el investido es preciso asegurarle alg¨²n instrumento m¨ªnimo de gobernabilidad, que act¨²e de cebador de pactos posteriores ante la eventualidad de un Gobierno con una m¨ªnima estabilidad. Esa es la funci¨®n que cumplir¨ªa la moci¨®n de confianza decisoria o ligada a una decisi¨®n importante o a un proyecto de ley. La instituci¨®n es conocida en el derecho comparado, como es el caso de Francia. En esencia, se tratar¨ªa de que el presidente del Gobierno pudiera plantear una moci¨®n de confianza vincul¨¢ndola a un proyecto de ley determinado o a una decisi¨®n pol¨ªtica de cierta importancia; vincul¨¢ndola, por poner un ejemplo, con la aprobaci¨®n de la Ley de Presupuestos. El planteamiento de la cuesti¨®n de confianza. supondr¨ªa que si no se presenta (o aprueba) una moci¨®n de censura, con propuesta de nuevo presidente de Gobierno, en el plazo de cinco d¨ªas (art¨ªculo 113 de la Constituci¨®n) desde que se suscit¨® la cuesti¨®n de confianza "decisoria", se entender¨ªa aprobado el proyecto de Ley de Presupuestos del ejemplo.

En definitiva, si los dem¨¢s partidos no son capaces de proponer otro presidente de Gobierno, el que plantea la confianza tendr¨ªa la posibilidad de seguir gobernando al menos en los aspectos indispensables para que exista cierta estabilidad. En efecto, el car¨¢cter de remedio extraordinario que tiene esta instituci¨®n exige que s¨®lo se deba utilizar en contadas ocasiones y para limitar su uso podr¨ªa haber dos t¨¦cnicas: la primera, cuantitativa, consistir¨ªa, por ejemplo, en la previsi¨®n de que s¨®lo puede ser utilizada una vez en cada periodo de sesiones o, alternativamente, cuatro veces en cada legislatura; la segunda, cualitativa, que s¨®lo se pueda utilizar para la aprobaci¨®n de los Presupuestos, incluso limit¨¢ndola con la condici¨®n de que la misma no suponga una alteraci¨®n porcentual determinada de los de la anterior legislatura; tambi¨¦n se podr¨ªa conectar su uso con el supuesto que se propone de que el presidente haya resultado investido de forma autom¨¢tica.

Con est¨¢s limitaciones, que cierran el paso al abuso por la minor¨ªa mayoritaria se refuerza la posici¨®n del presidente del Gobierno y le permite no aceptar determinados apoyos; adem¨¢s abre una din¨¢mica que puede facilitar pactos, siempre convenientes sean posteriores o anteriores, ante la expectativa del inevitable establecimiento del Gobierno. Si se aceptase que estos instrumentos son buenos para nuestro pa¨ªs ser¨ªa necesaria una reforma de la Constituci¨®n en sus art¨ªculos 99, 112 y 114.

Esa reforma me parece la ¨²nica capaz de dotar de estabilidad al sistema pol¨ªtico, a la vista del panorama de improbables mayor¨ªas absolutas en el futuro, m¨¢s que los pactos auton¨®micos. El pacto auton¨®mico es nada, porque para el Gobierno de turno el problema es c¨®mo saca adelante los presupuestos de cada a?o o las leyes que considera necesarias sin que los apoye la oposici¨®n que pretende ser alternativa diferenciada de Gobierno, ni las dem¨¢s minor¨ªa, nacionalistas o no, si no obtienen contrapartidas que alteren, entre otros, alg¨²n elemento del equilibrio territorial, posibilidad que justamente tratar¨ªa de cerrar el famoso pacto auton¨®mico. ?ste s¨®lo sirve si va acompa?ado, ya sea de otros instrumentos como el de la moci¨®n de confianza "decisoria", ya sea de un compromiso de apoyo al estilo de la "gran coalici¨®n". Pero esta ¨²ltima s¨®lo tiene sentido para circunstancias excepcionales (amenaza de guerra o grav¨ªsima crisis econ¨®mica, etc¨¦tera) y no puede ser la t¨¦cnica ordinaria de reforzamiento del Ejecutivo. La situaci¨®n podr¨ªa estar madura para abordar esa reforma y establecer unas nuevas reglas del juego pol¨ªtico que permitan al pa¨ªs, confiar para el futuro en la estabilidad de un sistema auton¨®mico libre de los problemas coyunturales del sistema pol¨ªtico general.