Un pulso por la autonom¨ªa del ministerio fiscal

Hay fundadas razones para dudar de que las decisiones adoptadas por el Gobierno respecto de la Fiscal¨ªa de la Audiencia Nacional y el cese del fiscal general del Estado vayan a ser el punto final de la crisis en que vive sumida aquella Fiscal¨ªa y, desde luego, no remedian por s¨ª solas el da?o que ya ha sufrido la instituci¨®n.Estamos hablando de quienes, por mandato constitucional, tienen como misi¨®n la defensa del Estado democr¨¢tico y de los derechos de los ciudadanos mediante, entre otras funciones, el ejercicio de acciones penales, es decir, la persecuci¨®n del delito. Y la Carta Magna de nuestro ordenamiento jur¨ªdico concibi¨® una instituci¨®n regida por el principio de legalidad y de la obligatoriedad del ejercicio de la acci¨®n penal, pero, a diferencia de la independencia judicial, sometida al principio jer¨¢rquico como garant¨ªa de su actuaci¨®n unitaria y eficaz. Principio jer¨¢rquico o de dependencia que, enmarcado en un sistema democr¨¢tico, es compatible, como no pod¨ªa ser de otro modo, con v¨ªas legales para que los fiscales expresen formalmente su disconformidad con las ¨®rdenes ilegales o improcedentes que los jefes puedan imartirles y para participar, a trav¨¦s de las. Juntas de Fiscal¨ªa, en la formaci¨®n de criterio de las decisiones de los fiscales jefes. Modelo ciertamente original y, desde luego, m¨¢s avanzado del que rige en la mayor¨ªa de los Estados europeos.

Pero el rasgo m¨¢s caracter¨ªstico del fiscal de la Constituci¨®n de 1978, separ¨¢ndose claramente del fiscal de 1926 prolongado durante el franquismo, que era un instrumento del Gobierno ante los tribunales, es que pese al nombramiento del fiscal general y de los fiscales jefes por el Gobierno, en el ejercicio de su cargo son independientes. Por tanto, el Gobierno no puede darle al fiscal general ¨®rdenes o instrucciones de ninguna clase. El principio jer¨¢rquico culmina, pues, en el fiscal general del Estado. As¨ª est¨¢ concebido el ministerio fiscal en la Constituci¨®n y en la ley que regula su actuaci¨®n. Puede parecer una antinomia pero es una exigencia irrenunciable. Sin embargo, es una pretensi¨®n que, por m¨¢s apoyatura legal que tenga, choca con la realidad pol¨ªtica de que todo Gobierno, con alguna excepci¨®n, designa como fiscal general a personas, fiscales o no, afines a la ideolog¨ªa del partido que, s¨®lo o en coalici¨®n, gobierna. Y es m¨¢s, que el poder ejecutivo de cualquier signo no est¨¢ dispuesto a renunciar al empleo del fiscal general y, a trav¨¦s de ¨¦ste, de la Instituci¨®n para la aplicaci¨®n de una pol¨ªtica criminal determinada o, m¨¢s a¨²n, de una acci¨®n penal determinada que pueda interesar al Gobierno en la ejecuci¨®n de su pol¨ªtica interior. Pero hay algo m¨¢s. Todo Gobierno, sin distinci¨®n pol¨ªtica alguna, parece exigir, de forma m¨¢s o menos expl¨ªcita, del fiscal general de turno un cierto grado de fidelidad que puede manifestarse a trav¨¦s de pretensiones o requerimientos que, en la medida en que no se formalizan, no trascienden pero sit¨²an al fiscal general en una constante crisis. Basta recordar el fulminante cese de Leopoldo Torres porque se permiti¨® alinearse con las justas reivindicaciones del Consejo Fiscal reclamando mayores medios y autonom¨ªa para el ministerio fiscal. Y en el cese de Juan Ortiz ?rculo, adem¨¢s de otras circunstancias, concurre finalmente una situaci¨®n similar. No hace falta gran perspicacia para entender que la mera propuesta de traslado forzoso de una fiscal, aparte de, posiblemente, otras discrepancias con el Ejecutivo, ha influido decisivamente en su cese porque, ciertamente, el rechazo de dicho traslado situaba al Gobierno en una dificil situaci¨®n, la de una confrontaci¨®n global con el ministerio fiscal, con las asociaciones de fiscales y el Consejo Fiscal. Parece, por tanto, que adem¨¢s de la afinidad ideol¨®gica, el Ejecutivo exige otras fidelidades que no est¨¢n en la Constituci¨®n ni en la ley y si no se responde a ellas se traducen en la p¨¦rdida de confianza y la destituci¨®n de la persona designada.

Todo ello plantea, una vez m¨¢s, la problem¨¢tica del nombramiento del fiscal general del Estado que debe afrontarse definitivamente alguna vez, con la reforma de la Constituci¨®n si fuera preciso, para evitar la constante generaci¨®n de conflictos y, sobre todo, la desconfianza que el sistema actual genera en la instituci¨®n. Y no digamos si, a partir de esos presupuestos, se pretende reclamar, como creo que ser¨ªa positivo, la instrucci¨®n penal para el fiscal.

Pero el motivo fundamental de estas l¨ªneas es expresar la gravedad que ha entra?ado para la instituci¨®n la vulneraci¨®n por los fiscales expedientados de la Audiencia Nacional del r¨¦gimen jur¨ªdico del ministerio fiscal. Vulneraci¨®n que l¨®gicamente origina confusi¨®n y perplejidad en los ciudadanos, que deben preguntarse, desconcertados, c¨®mo en un Estado democr¨¢tico puede originarse y perpetuarse durante tanto tiempo una situaci¨®n de desorden interior como la de la Fiscal¨ªa de la Audiencia Nacional que no puede dejar de repercutir negativamente en la eficaz prestaci¨®n del servicio p¨²blico. Creo que el ciudadano merece algunas respuestas que me atrevo a sugerir con el prop¨®sito de clarificar ciertas cuestiones esenciales.

1. En efecto, la Constituci¨®n dise?¨® un fiscal que, en el ejercicio de su cargo, fuera independiente del Ejecutivo. Pero el estatuto del ministerio fiscal aprobado en 1981, en plena transici¨®n democr¨¢tica, no lleg¨® a romper plenamente con el modelo predemocr¨¢tico anterior. Y as¨ª, el poder ejecutivo se reserv¨® varias facultades esenciales para que, en un caso determinado, pudiera controlar al ministerio fiscal en funci¨®n de sus intereses que, objetivamente, pueden no coincidir con la defensa del inter¨¦s p¨²blico y del principio de legalidad. As¨ª, el traslado forzoso, en lugar de ser una sanci¨®n disciplinaria reservada al fiscal general del Estado y sujeta a los correspondientes recursos contencioso-administrativos, la asume el ministro de Justicia o el Gobierno, atribuy¨¦ndose al facultad de acordarlo o no, con libertad, por tanto, para atender o no la propuesta del fiscal general del Estado, facultad que, objetivamente, entra?a una injerencia, por m¨¢s que el texto legal lo autorice, en el funcionamiento interno del ministerio fiscal. Si, adem¨¢s, el ministro de Justicia o el Gobierno resuelven en contra de la propuesta del fiscal general del Estado que, en este caso, contaba con el respaldo un¨¢nime del Consejo Fiscal, ello hubiera significado una manifiesta desautorizaci¨®n del fiscal general del Estado, con la consiguiente subordinaci¨®n del mismo a los criterios pol¨ªticos del Gobierno en la resoluci¨®n de los problemas que ata?en al ministerio fiscal.

2. Pero el Gobierno se reserv¨® en el art¨ªculo 41 de la ley otra facultad, a¨²n m¨¢s relevante: la de remover sin m¨¢s a los fiscales jefes, sin especificarse legalmente las causas del cese, precepto que desde 1981 ning¨²n fiscal general ni ning¨²n Gobierno aplic¨®, seguramente porque tiene una evidente dimensi¨®n pol¨ªtica.

Y habr¨ªa que decir que desde principios de 1982, desde cuando se podr¨ªa haber hecho uso de esa facultad, los Gobiernos de la UCD y del PSOE heredaron unos fiscales jefes que, en su inmensa mayor¨ªa, hab¨ªan sido nombrados bajo el sistema vigente anterior a la Constituci¨®n democr¨¢tica, algunos de ellos con una clara identificaci¨®n con el anterior r¨¦gimen y puede que alguno no fuera precisamente un modelo de aptitud. Pues bien, pese a todo, fueron respetados sin que ninguno fuera removido. La facultad de remover a los fiscales jefes en los t¨¦rminos actuales, es decir, sin expediente disciplinario y sin precisar las causas del cese, justificar¨ªa por s¨ª sola la reforma del Estatuto. Y, por todo ello, estimamos del todo improcedente la remoci¨®n del fiscal jefe de la Audiencia Nacional con independencia de las causas que se alegaron. A tenor de los informes de la Inspecci¨®n Fiscal y de los expedientes disciplinarios incoados a los cuatro fiscales de la Audiencia Nacional que han trascendido a la opini¨®n p¨²blica, resulta con evidente claridad que la causa principal y ¨²ltima de la crisis de la Fiscal¨ªa estaba en la conducta de los fiscales expedientados.

3. Como he dicho con anterioridad, el principio de jerarqu¨ªa es un rasgo esencial del ministerio fiscal. En el conjunto del ministerio fiscal resulta ins¨®lito el estado de cosas creado en la Fiscal¨ªa de la Audiencia Nacional, agravado desde la interposici¨®n de la querella contra los responsables de la gesti¨®n de Banesto, caracterizado, a tenor de los Informes de la Inspecci¨®n Fiscal y las propuestas de sanci¨®n, por la indisciplina e insubordinaci¨®n y otros comportamientos manifiestamente irregulares. Cualesquiera que fuesen los m¨¦ritos contra¨ªdos por los fiscales expedientados en alg¨²n ¨¢mbito de su actuaci¨®n, carece de precedentes en la historia y el presente de un ministerio fiscal que un grupo de fiscales no s¨®lo vulnere los principios constitucionales y legales que regulan su actuaci¨®n, sino que se constituya, en cierta medida, en un grupo de presi¨®n. Y todav¨ªa m¨¢s ins¨®lito es que desde determinados sectores de opini¨®n y medios de comunicaci¨®n se valore como un m¨¦rito y hasta se elogie y estimule lo que no son m¨¢s que actitudes claramente contradictorias con el r¨¦gimen democr¨¢tico del ministerio fiscal que deslegitiman en quien las adopta para un ejercicio imparcial y objetivo de sus funciones. Ante tal estado de cosas, el fiscal general del Estado actu¨® acertadamente impulsando la inspecci¨®n de la Fiscal¨ªa de la Audiencia Nacional y si nos atenemos a los t¨¦rminos de los documentos de la Inspecci¨®n y de los expedientes hay un dato bien revelador, los fiscales expedientados nunca hicieron uso de los procedimientos democr¨¢ticos previstos legalmente para expresar su oposici¨®n frente al fiscal jefe, con manifiesto desconocimiento o desprecio de los instrumentos que les otorgaba la ley. Y, pese a las graves imputaciones que se contienen en los expedientes, y en las propuestas sancionatorias, es de lamentar, como podr¨ªa haberse hecho que no se adoptaran medidas cautelares de suspensi¨®n de empleo y sueldo, como respuesta inmediata y ejemplar, como ya se acord¨® en un supuesto semejante en Barcelona. Es m¨¢s, dichos fiscales adoptan una intolerable actitud de un cierto desafio ante las decisiones del fiscal general del Estado y la que, ,en su caso, pudiera adoptar el Gobierno.

Y ante este c¨²mulo de actitudes incompatibles con la Constituci¨®n y la Ley del Fiscal, todav¨ªa algunos, profundamente desorientados desorientaci¨®n que lleg¨® a alcanzar a alg¨²n sector de la izquierda-, cuando no maliciosamente, siguen planteando que dichos fiscales son "v¨ªctimas" de unas supuestas represalias por su "independiente" actuaci¨®n en determinados procedimientos penales de relevancia social y pol¨ªtica poniendo en duda, es m¨¢s, rechazando, que el fiscal jefe hubiese actuado en tales procedimientos de forma imparcial y objetiva. Tal planteamiento fue y es ¨ªntegramente falso y gravemente injurioso para el enconces fiscal jefe de la Audiencia Nacional.

Todos los fiscales, sin excepci¨®n, est¨¢n sometidos a principios de legalidad y no cabe aceptar, bajo ning¨²n concepto, que precisamente los fiscales expedientados hayan sido mas rigurosos en la aplicaci¨®n del principio de legalidad que el propio fiscal jefe y que el conjunto del ministerio fiscal, cuando lo que ciertamente han hecho es transmitir a la sociedad una imagen deteriorada y negativa de la instituci¨®n en perjuicio de cuantos, sin alarde alguno, de forma rigurosa y eficaz, cumplen con su misi¨®n constitucional. Todos los fiscales est¨¢n tambi¨¦n sujetos al principio de jerarqu¨ªa -de rango constitucional- y la ruptura de ese binomio desnaturaliza al ministerio fiscal democr¨¢tico y provoca un grave deterioro de la instituci¨®n en el seno del Estado de derecho. Ser¨ªa tan grave como valorar positivamente, aunque pueda parecer demag¨®gico, la p¨¦rdida de la independencia judicial si con ello se favorece a determinados intereses pol¨ªticos o sociales.

Parece que ha comenzado a producirse una cierta recuperaci¨®n de la normalidad con el traslado forzoso de uno de los fiscales expedientados, que debe complementarse con el cumplimiento inmediato de todas las sanciones impuestas, ya excesivamente suavizadas respecto a las propuestas por los instructores de los expedientes, especialmente respecto de otro de aquellos fiscales para el cual el Consejo Fiscal acord¨® tambi¨¦n, por unanimidad, su traslado forzoso, acuerdo que no fue asumido por el fiscal general del Estado.

Son medidas indispensables para que los ciudadanos puedan confiar en el ministerio fiscal como instituci¨®n defensora de sus derechos ya que ello no ser¨¢ posible mientras que algunos miembros de esta instituci¨®n, por pocos y nada representativos que sean, no se sometan a sus propias leyes, actuaci¨®n que, afortunadamente, no se corresponde en absoluto con la digna actuaci¨®n del conjunto del ministerio fiscal.

Y, finalmente, tenemos la confianza y la esperanza, fundada en su trayectoria profesional, de que el nuevo fiscal general del Estado contribuir¨¢ decisivamente a superar esta etapa y constituir¨¢, desde el ejercicio independiente de su cargo, una referencia y una garant¨ªa de la actuaci¨®n plenamente constitucional y eficaz de todos los fiscales al servicio de la legalidad democr¨¢tica y los derechos de los ciudadanos.