Federalismo: s¨ª, pero ?para qu¨¦?

Resulta bien conocido el fracaso hist¨®rico del Estado espa?ol en el momento de acomodar sus distintas realidades nacionales a lo largo de los ¨²ltimos siglos. Incluso en el sentido muy restringido que suger¨ªan expresiones como "el problema vasco y catal¨¢n" de las primeras d¨¦cadas de siglo, pod¨ªa constatarse que por lo menos se detectaba eso, que hab¨ªa un problema territorial por resolver y que ese problema afectaba a algunas "regiones" y no a otras. Por su parte, Catalunya, el Pa¨ªs Vasco y Galicia han sido naciones demasiado d¨¦biles para liderar un modelo de articulaci¨®n plurinacional del Estado, pero al mismo tiempo han sido suficientemente fuertes como para impedir que se les impusiera el modelo, pol¨ªticamente uniformista y culturalmente homogeneizador, de naci¨®n espa?ola, dominante en la historia contempor¨¢nea de Espa?a. En t¨¦rminos de nation-building, el di¨¢logo hist¨®rico entre naciones espa?olas ha sido, pues, un di¨¢logo entre fracasados.En la actualidad, el "federalismo" es invocado a menudo como la soluci¨®n id¨®nea para proceder a una articulaci¨®n territorial del Estado con vocaci¨®n de futuro. Sin embargo, antes de discutir posibles soluciones, el primer paso deber¨ªa consistir en definir cu¨¢l es en realidad la cuesti¨®n b¨¢sica a resolver. Si alguna cosa ense?a el federalismo comparado desde la Segunda Guerra Mundial es que para que tenga ¨¦xito debe adaptarse a las condiciones particulares de la sociedad en cuesti¨®n. En otras palabras, antes de mostrarnos a favor o en contra de un tipo u otro de soluci¨®n federal convendr¨ªa establecer cu¨¢les son las cuestiones b¨¢sicas a regular, para despu¨¦s, y s¨®lo despu¨¦s, ver c¨®mo pueden regularse a partir de t¨¦cnicas federales. ?Federalismo?, quiz¨¢s s¨ª, pero ?para regular qu¨¦? Seg¨²n sea de lo que estemos hablando, algunos modelos federales resultar¨¢n acertados, mientras otros equivocar¨¢n completamente el tiro.

En nuestro caso, ?se trata de proceder a la descentralizaci¨®n de un Estado b¨¢sicamente uninacional, que busca acomodar algunos "hechos diferenciales" (de insularidad, derecho civil, lenguas propias, etc¨¦tera) de algunos de sus territorios? ?O m¨¢s bien se trata de acomodar una realidad plurinacional en la que algunas colectividades espec¨ªficas buscan un reconocimiento y un autogobierno amplio tanto a escala espa?ola como europea e internacional, con independencia del n¨²mero de unidades territoriales que pueda haber en el Estado?

La pregunta no es balad¨ª, ya que entronca, adem¨¢s, con los debates actuales sobre la legitimidad democr¨¢tica en sociedades de pluralismo cultural. Tanto el reconocimiento de las minor¨ªas nacionales como la regulaci¨®n de su autogobierno tiene que ver con la constitucionalizaci¨®n de los valores de libertad, igualdad y pluralismo de un modo mucho menos uniforme que lo implementado hasta ahora por el constitucionalismo tradicional. La pregunta fundamental e irresuelta del sistema pol¨ªtico espa?ol es la segunda de las formuladas.

El Estado de las autonom¨ªas constituye, en cambio, un modelo definido fundamentalmente en t¨¦rminos de la primera pregunta. De entrada, podemos preguntarnos si son aplicables las mismas soluciones federales para regular la descentralizaci¨®n de un Estado, y para articular su plurinacionalidad. La respuesta que nos ofrecen los principales modelos de la pol¨ªtica comparada es aqu¨ª b¨¢sicamente negativa. Hablando en t¨¦rminos generales, puede mostrarse como los modelos "regionales" (Italia) o las federaciones "sim¨¦tricas" (Alemania), es decir, aquellas en las que los Estados miembros de la federaci¨®n mantienen unas relaciones muy similares con el poder central, resultan bastante id¨®neas para estructurar Estados uninacionales, pero tambi¨¦n puede mostrarse que resultan desacertados para articular realidades con asimetr¨ªas nacionales. Para estos ¨²ltimos parecen mucho m¨¢s id¨®neos los modelos del federalismo asim¨¦trico (B¨¦lgica, desde 1993) o los de car¨¢cter confederal, especialmente en relaci¨®n a la regulaci¨®n de los aspectos clave del reconocimiento y de los autogobiernos nacionales. El Estado de las autonom¨ªas puso las bases para solucionar la descentralizaci¨®n del Estado, pero est¨¢ muy lejos de solucionar la acomodaci¨®n de su plurinacionalidad. Se trata de un modelo presidido por una l¨®gica m¨¢s "regionalizadora" que federal. Pero regionalizar pol¨ªticamente un Estado no es lo mismo que acomodar sus distintas realidades nacionales. Esta acomodaci¨®n no se reduce a una cuesti¨®n de "m¨¢s competencias". Puede aumentarse la lista de estas ¨²ltimas y persistir la "incomodidad" de las naciones minoritarias al no haberse establecido de una forma efectiva y concreta un reconocimiento expl¨ªcito y un desarrollo amplio de su especificidad nacional. ?ste es el caso, por ejemplo, de la actual situaci¨®n del Quebec. A pesar de que la federaci¨®n canadiense es un Estado mucho m¨¢s descentralizado que la Espa?a auton¨®mica, la personalidad nacional quebequesa no acaba de encajar bien con las caracter¨ªsticas uniformes o "sim¨¦tricas" del federalismo canadiense.

La deficiente regulaci¨®n de la plurinacionalidad por parte de la Constituci¨®n de 1978 no impide valorar positivamente otros aspectos, tales como como la concreci¨®n de los derechos y libertades o buena parte del entramado institucional establecido. En t¨¦rminos generales, fue un buen acuerdo para dejar definitivamente atr¨¢s la dictadura y los aspectos m¨¢s retr¨®grados de la cultura pol¨ªtica tradicional. Y lo fue sobre todo si no olvidamos el contexto de la transici¨®n: un proceso de reforma surgido del franquismo, amenazas latentes de golpes militares, d¨¦ficit de cultura democr¨¢tica, debilidad de las fuerzas de la oposici¨®n, etc¨¦tera. Por primera vez, si exceptuamos la inestable experiencia republicana de los a?os treinta, la Constituci¨®n de 1978 ha permitido situar al Estado espa?ol en el grupo de las democracias liberales occidentales, ha posibilitado la integraci¨®n europea, as¨ª como la modernizaci¨®n de la sociedad y de las mismas estructuras estatales. Tambi¨¦n ha posibilitado una descentralizaci¨®n pol¨ªtica en claro contraste con el rancio centralismo de ¨¦pocas anteriores.

Sin embargo, a pesar de estos y otros m¨¦ritos del curr¨ªculum de la Constituci¨®n actual, con la misma contundencia puede afirmarse que est¨¢ lejos de

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ser una buena Constituci¨®n para acomodar una realidad plurinacional: no reconoce el pluralismo nacional existente, y diluye, adem¨¢s, ese pluralismo en una descentralizaci¨®n generalizada y uniformista. A mi entender, el reto que plantean las naciones minoritarias no resulta resoluble desde las premisas b¨¢sicamente "regionales", no federales, del modelo "auton¨®mico" actual. Si alguna cosa no desean Galicia, el Pa¨ªs Vasco y Catalu?a es seguir siendo tratadas como "regiones espa?olas". La doble conclusi¨®n que se impone es que las reglas del Estado de las Autonom¨ªas no resultan adecuadas para la acomodaci¨®n de la plurinacionalidad espa?ola, y que las posibilidades de conseguir esta acomodaci¨®n dentro del marco constitucional actual resultan escasas, adem¨¢s de inciertas.

El contexto de la Uni¨®n Europea cambia buena parte de las reglas del juego de los Estados de la Uni¨®n. De hecho, todas las soberan¨ªas pol¨ªticas son hoy compartidas y limitadas. En los pr¨®ximos a?os, las naciones europeas minoritarias de Estados plurinacionales como el Reino Unido, B¨¦lgica o Espa?a deber¨¢n ubicar tambi¨¦n en la UE su perspectiva en favor del reconocimiento y del autogobierno, probablemente a trav¨¦s de mecanismos federales asim¨¦tricos y de redes comunes. La creciente complejidad actual requiere superar las rigideces estatalistas del constitucionalismo democr¨¢tico tradicional.

Es en este sentido que creo que resulta conveniente avanzar en lo que he llamado un modelo de federalismo plural. Dicho brevemente, el n¨²cleo del federalismo plural consiste en la regulaci¨®n de dos tipos b¨¢sicos de acuerdo: uno relacionado con el reconocimiento, en el conjunto del Estado, de la plurinacionalidad, y otro relacionado con el autogobierno de las colectividades nacionales. Por un lado, se trata de establecer regulaciones constitucionales que "reconozcan", es decir, que expresen y permitan desarrollar el car¨¢cter plurinacional del Estado en los ¨¢mbitos simb¨®lico, ling¨¹¨ªstico, institucional y de proyecci¨®n exterior (uso de s¨ªmbolos y pluriling¨¹ismo en el nombre y documentos oficiales del Estado, pasaporte, moneda, etc, composici¨®n y atribuciones del parlamento federal, tribunal constitucional, y estructura del poder judicial, representaci¨®n europea, etc). Por otro lado, el federalismo plural supone la regulaci¨®n de distintos tipos de acuerdos (confederales, asim¨¦tricos o sim¨¦tricos) en las relaciones entre los gobiernos de las entidades nacionales y el poder central, seg¨²n sea el ¨¢mbito a regular y los distintos escenarios territoriales. Vista la experiencia hist¨®rica y la pol¨ªtica comparada, en aquellos ¨¢mbitos m¨¢s relacionados con el desarrollo de las caracter¨ªsticas nacionales resultar¨¢ conveniente establecer acuerdos de car¨¢cter asim¨¦trico o confederal. Es el caso de las pol¨ªticas culturales (incluida la representaci¨®n propia en la Unesco), ling¨¹¨ªsticas, educativas, de bienestar, de actividades deportivas, etc, mientras otras materias como las de car¨¢cter fiscal o financiero pueden regularse a partir de premisas mucho m¨¢s sim¨¦tricas. Siempre que se establezca, claro est¨¢, un federalismo fiscal efectivo en el que cada nivel de autogobierno recoja y gaste sus propios impuestos, situaci¨®n muy alejada de la realidad actual (salvo en el Pa¨ªs Vasco y Navarra). No se trata, por tanto, de contraponer frontalmente un federalismo global de car¨¢cter sim¨¦trico frente a otro de car¨¢cter asim¨¦trico, sino de modular qu¨¦ tipo de acuerdo resulta m¨¢s conveniente en los distintos ¨¢mbitos de un Estado que, qui¨¦rase o no, es y ser¨¢ plural en t¨¦rminos nacionales. Este es el reto m¨¢s importante que tiene planteado a medio plazo la democracia espa?ola, en el momento de construir esa "sociedad democr¨¢tica avanzada", enf¨¢ticamente enunciada en el pre¨¢mbulo de la Constituci¨®n actual. ?El camino? No hay otro que un pacto pol¨ªtico espec¨ªfico entre los principales actores implicados.