Balanzas fiscales y financiaci¨®n auton¨®mica

Y JES?S RUIZ-HUERTA CARBONELLA lo largo de las ¨²ltimas semanas hemos tenido ocasi¨®n de ver en la prensa un notable crecimiento de art¨ªculos e informaciones sobre el saldo de las balanzas fiscales y los importantes desequilibrios que se pueden estar produciendo entre las comunidades aut¨®nomas, al recaer sobre algunas de las comunidades relativamente ricas del Estado espa?ol saldos negativos muy elevados, que estar¨ªan incluso poniendo en cuesti¨®n sus propias perspectivas de desarrollo. Como hemos podido leer recientemente en este mismo diario, tales saldos negativos estar¨ªan produciendo un nuevo problema de inequidad territorial, ya que, en t¨¦rminos europeos, regiones de similar nivel de desarrollo (con renta per c¨¢pita semejante) ser¨ªan contribuyentes netos en nuestro pa¨ªs, mientras que ser¨ªan receptoras netas en otros pa¨ªses vecinos.En el ¨²ltimo, ya lejano, debate sobre las autonom¨ªas celebrado en el Senado, el presidente Pujol solicitaba la elaboraci¨®n de las balanzas fiscales del Estado, como procedimiento para conocer el grado de participaci¨®n de los distintos territorios en la financiaci¨®n de los servicios p¨²blicos suministrados a todos los ciudadanos. En nuestra opini¨®n, se trata de una petici¨®n muy razonable y deber¨ªa ser atendida cuanto antes, como m¨ªnimo para intentar aclarar el panorama, evitar la manipulaci¨®n por unos y otros de cifras arbitrarias y poco fundamentadas cient¨ªficamente, y procurar un cierto ¨¢mbito de consenso, al menos en un campo como ¨¦ste, que se refiere a la m¨¢s rigurosa medici¨®n de lo que est¨¢ pasando.

Pero mientras esa labor se pone en marcha, tal vez sea oportuno aclarar algunos conceptos en relaci¨®n con el problema que nos ocupa; es decir, si tiene alg¨²n fundamento proponer una nueva reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica porque las balanzas de las regiones m¨¢s ricas presenten un elevado d¨¦ficit fiscal. Intentemos para ello responder a una serie de preguntas relacionadas que permitan arrojar algo de luz en un debate tan delicado como ¨¦ste.

La primera pregunta parece elemental: ?qu¨¦ es una balanza fiscal? ?C¨®mo se obtiene? De forma muy simple podr¨ªamos decir que una balanza fiscal pretende medir la relaci¨®n entre el total de ingresos (fundamentalmente impuestos) que pagan a la Hacienda p¨²blica los ciudadanos de un territorio y los gastos p¨²blicos en forma de servicios que reciben del sector p¨²blico para atender las necesidades colectivas. Las balanzas fiscales tienen un especial inter¨¦s en pa¨ªses descentralizados, o en procesos de descentralizaci¨®n, para intentar medir cu¨¢nto contribuye (o se beneficia) cada territorio de la acci¨®n p¨²blica. Aunque, en sentido estricto, las balanzas deber¨ªan tomar en consideraci¨®n el volumen total de gastos e ingresos p¨²blicos, tanto estatales como regionales, normalmente el c¨¢lculo se limita al estudio de lo que el Gobierno central hace respecto a los Gobiernos descentralizados.

En otros t¨¦rminos, y para referirnos al caso espa?ol, las balanzas fiscales pretenden medir cu¨¢nto recauda el Gobierno central en cada comunidad aut¨®noma y qu¨¦ parte de su gasto beneficia a dicha comunidad. Si el Gobierno gasta m¨¢s de lo que recauda, dir¨ªamos que en ese caso el saldo fiscal ser¨ªa positivo, mientras que el saldo negativo se producir¨ªa cuando el Gobierno central recauda m¨¢s ingresos que lo que gasta en una determinada comunidad.

Como cuesti¨®n previa, es importante subrayar que son los individuos los que trabajan, obtienen renta, pagan impuestos y utilizan servicios p¨²blicos, y no los territorios en los que viven. Por lo tanto, es fundamentalmente la distribuci¨®n personal de la renta la que determina el resultado de las balanzas fiscales. Y la distribuci¨®n personal es el n¨²cleo duro a la hora de considerar las cuestiones distributivas, porque es el aspecto m¨¢s dif¨ªcil de alterar. Otras distribuciones de renta, como las territoriales, son m¨¢s discutibles. Puede pensarse, por ejemplo, que si hici¨¦ramos el ejercicio de calcular balanzas fiscales por provincias, la desigualdad territorial aparente ser¨ªa mayor.

En el mismo sentido, cuando se calculan "los impuestos que paga Madrid, Catalu?a o el Pa¨ªs Vasco", estamos sumando normalmente lo que pagan los residentes en dichos territorios, y no los naturales, porque los impuestos pagados por extreme?os, andaluces o gallegos emigrados a dichas zonas no est¨¢n excluidos del c¨®mputo, ni sumados los de madrile?os, catalanes o vascos residentes fuera de su comunidad.

Como se puede apreciar por los argumentos anteriores y otros que podr¨ªan a?adirse, el c¨¢lculo de las balanzas fiscales auton¨®micas no es sencillo. En primer lugar, hay que contar con buenos datos y hacer un ejercicio exhaustivo de b¨²squeda de todos los ingresos y gastos relevantes.

Pero adem¨¢s hay que resolver algunos problemas importantes, como los que se refieren a aquellos servicios p¨²blicos (que son muchos) que benefician a ciudadanos de otros territorios (pi¨¦nsese, por ejemplo, en la atenci¨®n sanitaria suministrada por un hospital que se localiza en una zona lim¨ªtrofe entre dos comunidades aut¨®nomas o en las obras de construcci¨®n de una autov¨ªa entre dos regiones ricas -pobres- densamente pobladas, invirtiendo en un tramo intermedio del trayecto que transcurre por otra comunidad pobre -rica- de escasa densidad de poblaci¨®n), o los que afectan a los fen¨®menos de exportaci¨®n de los tributos: por ejemplo, si un ciudadano de Madrid compra unos pantalones vaqueros producidos en la Comunidad Valenciana, los impuestos asociados a esa compra ?a qu¨¦ comunidad deben ser asignados?, porque normalmente ser¨¢n objeto de liquidaci¨®n en Valencia y no cabe duda de que el esfuerzo fiscal se hizo en Madrid.

Como es obvio, el mismo razonamiento puede hacerse respecto a actividades realizadas fuera de Madrid o sobre impuestos sobre la renta o la propiedad generados en un cierto territorio, pero satisfechos en otro, donde se localiza el domicilio o la sede social del correspondiente sujeto pasivo.

Por ¨²ltimo, no hay que olvidar el problema del d¨¦ficit p¨²blico. ?C¨®mo debe repartirse el d¨¦ficit? ?Debe excluirse del an¨¢lisis? Como es obvio, el problema no es muy importante si el d¨¦ficit no es grande; pero si representa un volumen importante, como ocurri¨® en 1993, por ejemplo, los resultados de los saldos fiscales pueden variar notablemente. El saldo fiscal puede crecer de manera significativa, por ejemplo, si el c¨¢lculo se hace suponiendo que hay equilibrio presupuestario y todo el gasto se cubre con impuestos. Pero esa hip¨®tesis est¨¢ distorsionando la realidad.

Por las razones anteriores, no es de extra?ar que las cifras recogidas en los estudios puedan variar tanto. En algunos casos incluso, las diferencias de los resultados pueden llegar a ser del 100%. Ante ese panorama resulta poco serio utilizar una cifra, normalmente la m¨¢s conveniente para los intereses que se desean defender, como si fuera la ¨²nica o la mejor. O, como suele siempre hacerse, sin explicar c¨®mo se ha calculado dicha cifra y la fuente de donde procede.

A nuestro juicio, hacer una balanza fiscal es una tarea compleja y laboriosa en la que hay que tomar decisiones metodol¨®gicas que deben ser razonablemente justificadas. Seg¨²n cu¨¢les sean esas opciones, los resultados finales pueden variar de forma extraordinaria.

Una segunda pregunta aludir¨ªa a la gravedad del desequilibrio de las balanzas fiscales: ?es un problema comprobar la existencia de balanzas fiscales desequilibradas? Si se admite que la estructura del sistema impositivo debe responder a criterios de progresividad (que paguen m¨¢s quienes m¨¢s capacidad econ¨®mica tienen), lo que constituye un imperativo constitucional en nuestro pa¨ªs, incluso suponiendo que la distribuci¨®n del gasto p¨²blico estatal fuera neutral (igual per c¨¢pita), el resultado esperable es que las regiones de elevada renta presentar¨¢n un saldo deficitario en su balanza fiscal, mientras que las de renta reducida tendr¨¢n un super¨¢vit en sus flujos de ingresos y gastos.

En cada caso, la amplitud del desequilibrio depender¨¢ del grado de progresividad fiscal elegido y del patr¨®n de distribuci¨®n del gasto por el que se opte. Parece razonable esperar, adem¨¢s, que si en las regiones de renta baja existe un porcentaje elevado de paro y un importante d¨¦ficit de capital p¨²blico, el desequilibrio tender¨¢ a ser mayor.

Si ¨¦se es el escenario, el desequilibrio de las balanzas no ser¨ªa sino el resultado normal, y se ver¨ªa incentivado por la importancia de las diferencias en t¨¦rminos de renta, empleo y stock de capital p¨²blico. En la misma direcci¨®n, la pol¨ªtica de gastos de la Uni¨®n Europea incrementar¨ªa el saldo fiscal positivo de las regiones de menor renta (fondos regionales y Fondo de Cohesi¨®n), de especializaci¨®n agraria (FEOGA) o en situaci¨®n de crisis econ¨®mica (FSE).

En efecto, cuando se revisan los trabajos sobre balanzas fiscales efectuados en Espa?a, los resultados son siempre recurrentes: las comunidades de Madrid, Catalu?a o Baleares son aportantes netos (sus saldos son siempre negativos), mientras que Andaluc¨ªa, Extremadura, Asturias y las dos Castillas son receptoras netas de recursos.

Por lo tanto, se produce lo que razonablemente cabr¨ªa suponer a priori. Al margen de las cuestiones metodol¨®gicas que se recog¨ªan anteriormente, la dimensi¨®n de los saldos, hemos de reiterarlo de nuevo, depende de la estructura progresiva del sistema fiscal y de los patrones de distribuci¨®n del gasto p¨²blico estatal. Son ¨¦stos los dos motores que determinan el saldo final de las balanzas fiscales.

Una tercera pregunta que podr¨ªa ser formulada aludir¨ªa al car¨¢cter particular o general del problema de la existencia de un saldo fiscal excesivo. ?Se trata de un problema especial de alguna comunidad aut¨®noma?

Una vez m¨¢s, a la luz de los estudios de balanzas fiscales realizados hasta la fecha, debemos responder que no nos parece que exista ninguna comunidad especialmente alejada del resultado que deber¨ªa obtener en funci¨®n de su nivel de renta y su peso econ¨®mico y demogr¨¢fico. En consecuencia, entendemos que si se desea conseguir un mayor equilibrio de las balanzas fiscales habr¨ªa que proponer una reforma general del sistema fiscal estatal y/o una nueva determinaci¨®n de los patrones distributivos del gasto p¨²blico central.

La ¨²ltima cuesti¨®n a dirimir se refiere al modelo de financiaci¨®n auton¨®mica: ?qu¨¦ papel juega el modelo de financiaci¨®n auton¨®mica? ?Debe ser reformado para conseguir el equilibrio de las balanzas? Para contestar a estas preguntas debemos insistir en que, cuando se discute de balanzas fiscales, lo que se est¨¢ discutiendo no es sino el modo en el que la Administraci¨®n central del Estado ejerce sus competencias redistributivas (record¨¦moslo, a partir del mandato recogido a lo largo de todo el texto constitucional y de forma m¨¢s expresa en los art¨ªculos 9.2, 40.1 y 31.1 y 2).

Con independencia del juicio que nos merezca la acci¨®n redistributiva del Estado, no nos parece que exista una l¨ªnea de conexi¨®n directa entre este problema y el modelo de financiaci¨®n auton¨®mica. La fijaci¨®n de los recursos que necesitan las comunidades aut¨®nomas para ejercer las competencias comunes, de educaci¨®n y sanidad a su cargo no es algo que tenga conexi¨®n directa ni evidente con la intensidad de los desequilibrios fiscales.

Es muy leg¨ªtimo pedir la reforma del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica, pero existen para ello suficientes razones inherentes a su funcionamiento actual como para tener que irse de excursi¨®n al lejano territorio de las balanzas fiscales.