?Ley de Extranjer¨ªa de la UE?

En la reuni¨®n del Consejo Europeo que se celebrar¨¢ en Tampere (Finlandia) hoy y ma?ana, los jefes de Estado de los Quince intentar¨¢n ponerse de acuerdo en una pol¨ªtica com¨²n de inmigraci¨®n y asilo. Ser¨¢ un paso m¨¢s en el proceso de armonizaci¨®n de las pol¨ªticas de los Estados y de avance hacia normativas comunitarias en estas materias. La d¨¦cada que ahora acaba se ha caracterizado por continuos intentos de armonizaci¨®n, al tiempo que se han ido haciendo cambios legislativos sobre inmigraci¨®n y asilo en todos los Estados de la Uni¨®n. Lo que puede decirse de tales cambios es que han vuelto cada vez m¨¢s restrictivas las normativas, con la salvedad de las ¨²ltimas reformas, hechas en Italia, Francia y Espa?a, que se han realizado para reconocer m¨¢s derechos a las personas inmigradas.Las reformas favorables a los derechos de los inmigrantes se iniciaron en Espa?a en 1994, con la aprobaci¨®n del Plan para la Integraci¨®n Social de los Inmigrantes, la creaci¨®n del Foro de la Inmigraci¨®n y la posterior reforma del Reglamento de Extranjer¨ªa; pero el cambio m¨¢s importante se producir¨¢ cuando concluya la reforma que est¨¢ en curso de la Ley de Extranjer¨ªa, reforma que deber¨¢ hacerse antes de que acabe la actual legislatura. El texto para la nueva ley, que ha elaborado la ponencia del Congreso de los Diputados, contiene mejoras de mucho calado. Hace un buen reconocimiento de derechos para toda la poblaci¨®n inmigrada, y cabe remarcar que reconoce derechos b¨¢sicos para las personas que se hallan en situaci¨®n irregular (asistencia sanitaria, justicia gratuita en casos de necesidad, etc¨¦tera) e introduce un buen sistema de regularizaci¨®n que servir¨¢ para que nadie pueda estar m¨¢s de dos a?os en esa situaci¨®n de irregularidad. La propuesta de la ponencia contiene deficiencias que deber¨¢n corregirse en el debate parlamentario que resta, pero, aunque quedase tal y como ahora est¨¢, ser¨ªa la mejor ley de inmigraci¨®n de las existentes en los Estados de la Uni¨®n Europea.

Lo malo es que los vientos que soplan por Europa no van en la misma direcci¨®n. Las reformas recientes hechas en la mayor parte de los Estados han sido para recortar derechos a la inmigraci¨®n extracomunitaria y a los solicitantes de asilo. Y lo que se est¨¢ haciendo desde las instituciones comunitarias se parece mucho a las l¨ªneas restrictivas de las normativas de los Estados. Desde el Foro para la Integraci¨®n Social de los Inmigrantes, organismo consultivo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, estamos haciendo el seguimiento de los procesos europeos desde que apareci¨®, a mediados de 1997, un documento de la Comisi¨®n Europea denominado Propuesta de acto del Consejo por el que se establece el convenio relativo a las normas de admisi¨®n de nacionales de terceros pa¨ªses. Lo remarcable de aquel documento es que pretend¨ªa ser algo as¨ª como una ley de extranjer¨ªa europea, ya que regulaba todos los aspectos propios de este tipo de leyes (no s¨®lo la admisi¨®n, sino tambi¨¦n la residencia, la renovaci¨®n de la residencia, la reagrupaci¨®n familiar, el acceso al trabajo, etc¨¦tera). Y lo que pudimos comprobar de su an¨¢lisis es que daba lugar a una normativa m¨¢s restrictiva que nuestra actual Ley de Extranjer¨ªa (antes incluso de la reforma que se le est¨¢ haciendo).

La propuesta de la Comisi¨®n Europea no prosper¨®, pero nos advirti¨® de que, mientras en Espa?a trat¨¢bamos de mejorar nuestra Ley de Extranjer¨ªa, en Europa se abr¨ªa un proceso que pod¨ªa concluir con el establecimiento de una normativa a¨²n m¨¢s restrictiva que la nuestra; es decir, menos respetuosa con los derechos de la poblaci¨®n inmigrada. Estos temores se han visto confirmados por los documentos comunitarios que despu¨¦s han ido apareciendo en el proceso previo al Consejo Europeo que se celebra en Tampere. Lo que est¨¢ claro es que urge abrir un debate amplio antes de que en la Europa comunitaria se consoliden pol¨ªticas de extranjer¨ªa de la peor clase, sin casi habernos enterado.

?En qu¨¦ momento estamos en relaci¨®n con la elaboraci¨®n de normativa europea de inmigraci¨®n? Hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam no era f¨¢cil que se pudiese llegar a desarrollar normativa comunitaria en esta materia. Las instituciones de la Comunidad Europea no ten¨ªan competencia y solamente pod¨ªan establecerse acuerdos intergubernamentales (como el de Schengen), o adoptar recomendaciones del Consejo Europeo (dif¨ªciles, ya que en este tema se requer¨ªa unanimidad). Con el nuevo tratado, vigente desde mayo de 1999, los asuntos de la inmigraci¨®n y el asilo se han comunitarizado, lo que ha abierto la posibilidad de dictar directivas o reglamentos (es decir, leyes comunitarias) que tendr¨¢n prioridad sobre las leyes nacionales. Tal comunitarizaci¨®n se har¨¢ por fases: durante los cinco primeros a?os, las decisiones seguir¨¢n requiriendo la unanimidad de todos los Estados, lo que ya no ocurrir¨¢ acabado ese periodo. Esto quiere decir que no puede haber certeza de que vamos a tener de inmediato normativa comunitaria de inmigraci¨®n y de asilo, pero no hay duda de que la acabaremos teniendo; como tampoco la hay de que las instituciones europeas se plantean esto como un asunto urgente y prioritario.

En la agenda del Consejo de Tampere no est¨¢ la definici¨®n de normativas de inmigraci¨®n y asilo; esto vendr¨¢ probablemente a partir de las propuestas de directivas que se hagan desde la Comisi¨®n Europea, propuestas que a¨²n no est¨¢n preparadas. Lo que el Consejo va a debatir son las l¨ªneas estrat¨¦gicas que deber¨¢n guiar el proceso normativo posterior. Para ello cuenta con algunos documentos, como un Plan de Acci¨®n elaborado a finales de 1998 y las propuestas elaboradas por la presidencia austriaca del segundo semestre de 1998 o la alemana del primer semestre de este a?o. Adem¨¢s van a debatirse unos planes de acci¨®n espec¨ªficos para seis pa¨ªses (Marruecos, Afganist¨¢n, Irak, Somalia, Sri Lanka y Albania), con los que se intenta regular los flujos migratorios que de ellos proceden. Estos documentos, as¨ª como el que mencion¨¢bamos m¨¢s atr¨¢s de la Comisi¨®n Europea, son muy clarificadores sobre los contenidos que se quieren dar a las futuras normativas comunitarias. Todos ellos mantienen la visi¨®n de la inmigraci¨®n como algo fundamentalmente temporal; no valoran suficientemente la importancia de la integraci¨®n social de la poblaci¨®n inmigrada; niegan la libre circulaci¨®n por los pa¨ªses de la Uni¨®n Europea a los residentes extracomunitarios, y, en conjunto, se centran en el objetivo de combatir la inmigraci¨®n ilegal, o sea, de mejorar la estructura policial y de fronteras para evitar la entrada de inmigrantes.

Lo que hasta el momento se est¨¢ haciendo en el marco comunitario es continuar en la direcci¨®n de la Europa fortaleza, con planteamientos muy parecidos a los que ya estaban establecidos por las leyes nacionales de extranjer¨ªa, o incluso m¨¢s restrictivos que ¨¦stos. Se refuerza el car¨¢cter policial de la legislaci¨®n de inmigraci¨®n y se consolida la distancia entre los derechos de los ciudadanos europeos y los derechos de los residentes extracomunitarios.

?sta es la peor manera de empezar a abordar el desarrollo de legislaci¨®n comunitaria de inmigraci¨®n. El punto de partida debe ser radicalmente diferente y ha de responder a la pregunta de c¨®mo los residentes extracomunitarios pueden alcanzar los derechos que se otorgan al resto de la ciudadan¨ªa para que no se consolide la existencia de unos sectores de poblaci¨®n europea que viven permanentemente en una situaci¨®n de inferioridad de derechos.

La primera propuesta sobre la que deber¨ªa girar el debate europeo es la concesi¨®n de la ciudadan¨ªa europea a los nacionales de terceros pa¨ªses que residen de forma estable en la Uni¨®n Europea. El concepto de estabilidad puede vincularse a la obtenci¨®n de la residencia permanente, para lo que la normativa comunitaria deber¨ªa establecer este tipo de residencia que ahora s¨®lo existe en algunos pa¨ªses (otorg¨¢ndose, por ejemplo, tras cinco a?os de residencia legal). La concesi¨®n de la ciudadan¨ªa europea a los extracomunitarios puede parecer dif¨ªcil, debido a que el concepto de ciudadan¨ªa est¨¢ ahora vinculado al de nacionalidad; pero tal vinculaci¨®n es relativa, como lo prueba el que la ciudadan¨ªa europea se conceda a las personas de quince nacionalidades diferentes, y es, por tanto, una cuesti¨®n de voluntad pol¨ªtica. El Consejo de Tampere no podr¨¢ dejar esto establecido, ya que se requiere la modificaci¨®n del tratado para ello, pero podr¨ªa situarlo como objetivo a lograr y como un principio de igualdad que deber¨ªa guiar la elaboraci¨®n de las futuras directivas.

Las l¨ªneas estrat¨¦gicas sobre inmigraci¨®n de la Uni¨®n Europea tambi¨¦n deber¨ªan ya dejar claras algunas premisas para las futuras normativas. Debe instaurarse, como ya he mencionado, la residencia permanente, y a quienes la tienen se les ha de conceder el derecho a la libre circulaci¨®n, en las mismas condiciones que lo tienen los ciudadanos y ciudadanas europeos, as¨ª como el derecho al voto en elecciones municipales y europeas. Y junto a esto se tendr¨¢n que sentar las bases para resolver cuestiones como la vinculaci¨®n de las pol¨ªticas de inmigraci¨®n con las de cooperaci¨®n al desarrollo; la apertura de v¨ªas legales accesibles para canalizar los flujos de inmigraci¨®n; el desarrollo efectivo del derecho a la reagrupaci¨®n familiar, etc¨¦tera. Todo ello en una clara perspectiva de favorecer la integraci¨®n social de la poblaci¨®n inmigrada y de equiparar sus derechos con los del resto de la ciudadan¨ªa.

Pocas cosas van a quedar cerradas en el Consejo Europeo de Tempere, y, por tanto, lo que se inicia a partir de ¨¦l es el proceso, que tendr¨¢ un avance dif¨ªcil pero inexorable, hacia las futuras leyes europeas que regular¨¢n la inmigraci¨®n y el asilo. El movimiento sindical europeo, las asociaciones de inmigrantes y las ONG que trabajan en estos campos no deben quedar al margen de ese proceso, pero para ello habr¨¢ que tomar mayor conciencia de la importancia de las pol¨ªticas europeas y abrir un debate amplio sobre ellas.